闫坤 于树一：中国结构调整取得阶段性成果

    2014年第三季度，世界经济的特征是呈现广泛的结构调整趋势，其背景是世界经济虽然实现了复苏，但复苏基础较为脆弱，只能维持低速增长状态，对此，货币政策和财政政策颇显无力。结构性改革一方面能够激发内生的可持续的增长潜力，有效增加需求和提升经济增长预期；另一方面能够拓展财政和货币政策的空间，加强其政策效果。中国目前正在全面深化改革，结构调整是其内涵之一。从第三季度中国经济的表现看，中国的经济结构调整已经取得了阶段性成果，财政运行也符合结构调整的取向，当下的任务是如何运用税收和财政支出工具，做出适应经济中速运行的财政政策选择，发挥出对此轮世界经济结构调整的引领作用。
    世界经济呈现结构调整趋势
    第三季度，世界经济没能够延续上半年企稳回升的势头，体现为低增长、低通胀、低利率的“三低”特征，实际表现明显低于市场预期，说明经济复苏之路遥远坎坷，为走出持续六年的国际金融危机阴影仍需不懈努力。各国已经逐渐形成共识：结构调整是实现经济稳定复苏的最佳方案。目前，世界范围的结构调整趋势已经逐渐清晰。
    （一）结构调整的背景：世界经济低速增长
    首先，世界范围的需求下滑。
    当前，国际大宗商品价格走势低迷，它所体现的需求下滑不是局部的，而是世界范围的，其背后的深层原因是结构约束下的世界经济增长乏力。截至9月国际油价已经连续第三个月下跌，主要原因是需求下滑。
    价格由供需平衡所决定，油价下跌必然会导致供给减少，直至供需平衡。目前，OPEC(石油输出国组织)削减石油产量的压力正日益增加。国际能源署（IEA）将2014年和2015年全球石油增长预期连续第三个月下调，将今年全球原油日需求增长量从70万桶大幅下调至20万桶。
    目前，世界经济复苏进程放缓的预期基本形成，黄金价格则在这种普遍预期下止降回升。
    其次，改变世界经济低速增长的状态只能寄希望于结构性改革。
    为了应对国际金融危机，大多数国家实施了扩张的财政政策和货币政策。为了防止金融危机与扩张政策相互作用下的主权债务危机，很多国家转而实施紧缩的财政政策和宽松的货币政策。在多年的宽松的货币政策驱动下，世界经济终于实现了复苏，但由于复苏基础较为脆弱，只能维持低速增长状态。
    若要实现世界经济稳步提速，就需要夯实经济增长的基础，面向短期调控且已被用到极致的财政和货币政策已经无能为力，只能寄希望于全面的结构性改革。结构性改革一方面能够激发内生的可持续的增长潜力，有效增加需求和提升经济增长预期；另一方面能够拓展财政和货币政策的空间，加强其政策效果。
    目前，结构性改革的必要性和紧迫性是世界范围的，对于发达国家主要体现在就业、教育、社会保障、主权债务等领域，对于新兴和发展中国家则主要体现在产业结构、地区结构、城乡结构以及收入分配、商业环境、地方政府债务等结构性瓶颈。
    （二）结构调整的基础
    尽管国别差异明显，但各国经济发展所面临的深层次问题则大体一致，即结构失衡。因此，世界范围的结构调整具有较为坚实的国别基础。
    第一，美国经济增长不均衡隐含着结构性问题。
    三季度美国经济的表现喜忧参半，经济扩张的步伐有所放缓。对其宏观经济数据分析后可得到如下结论：美国经济并非整体性增长，而是结构性增长。其中：页岩革命和新iphone手机的上市改善了贸易结构，也带动了工业发展；就业稳步复苏但仍不够积极，劳动力的参与度较低，薪资增长缓慢，影响了消费。好的一面的原因是制度优势、企业创新环境良好、金融体系相对成熟成为经济增长的基础；差的一面的原因是基础设施、健康质量、教育基础、政府效率、财政状况等方面的结构失衡成为经济增长的拖累。
    第二，欧元区经济全线走弱隐含着结构性问题。
    三季度欧元区经济数据全线走弱，且各国增长情况不均衡，又陷入俄乌冲突的困境，市场预期悲观。IMF预测，2014年欧元区经济增长率仅为1%。面对经济增长重新陷入低迷，欧洲央行的宽松货币政策难以发挥预期效果。事实上，欧元区部分国家已经意识到经济低迷的根本原因是结构失衡，已经或将要采取一系列结构调整措施。例如德国当局已经意识到，为推动经济增长德国必须大幅增加对基础设施的投资，改善私人投资条件。法国通过能源转型法案，推动能源消费和生产的结构调整，进而大幅增加就业和促进环保行业的发展。
    第三，日本经济不景气的本质原因是结构性问题。
    除对外投资使经常项目收支产生盈余外，三季度日本宏观经济指标大部分表现不理想，主要是4月份消费税上调至8%造成总需求持续下滑。日本内阁府已连续两个月下调对该国经济的基本评估，日本央行也已做好推出刺激政策的准备。事实上，日本当局已经认识到消费税的影响只是表象，经济不景气的本质原因是结构失衡，因此，安倍政府早在6月24日就公布了一揽子经济改革计划“新成长战略”，内容涵盖产业振兴、增强人才培养、设立战略特区、推动科技创新、拓展国际市场等结构性改革内容。
    第四，新兴市场经济国家经济增长的核心问题均是结构性问题。
    三季度俄罗斯经济增长明显放慢，通货膨胀严重，巨额资本外逃，如果经济形势进一步恶化，将有陷入“滞胀”的危险。事实上，俄罗斯经济最致命的问题就是产业结构单一，对贸易依赖性强，同时，金融体系脆弱，这些结构性问题导致经济抗击打能力较弱。
    除对外贸易表现不佳外，三季度印度经济总体向好。目前对印度经济影响较大的结构性问题是贸易结构失衡，出口受欧元区经济不振的打击严重。
    巴西经济自二季度出现“滞胀”态势以来，三季度除了工业生产出现回暖迹象外，贸易和通货膨胀的困境未得到根本性改善。
    三季度韩国经济主要依靠外需支撑，目前制造业萎缩、消费者信心低迷的决定性因素是产业结构较为单一、基础设施投资不振等结构性问题。
    中国目前正在全面深化改革，结构调整是其内涵之一。中国的改革对此轮世界经济结构调整具有引领作用。因此，IMF在全面下调经济预期的情况下，维持对今明两年中国经济增速7.4%和7.1%的预期，折射出对中国经济表现的肯定。OECD对今明两年中国经济增速预期为7.4%和7.5%，表明对中国经济前景更为看好。
    中国经济结构调整取得阶段性成果
    在一季度“爬坡过坎”和二季度“温和改善”的基础上，三季度经济实现了“有质的回落”，主要经济指标均处在合理区间，表明我国的结构调整取得了阶段性成果，为对世界范围的结构调整发挥出引领作用夯实了基础。
    第一，经济增长面临复杂的结构性约束，经济增速有质的回落。
    三季度我国国内生产总值增长7.3%，低于前两季度的增长速度。增速回落存在多重结构性约束：一是我国的全面深化改革面向产业结构、需求结构、供给结构等经济结构的深度调整；二是第三季度世界经济低速增长，外部需求疲弱的外部环境；三是房地产业下滑对相关行业产生较大的下行压力；四是打击腐败行动对经济的冲击力依然存在。在这种复杂的结构性约束中，在定向调控没有较大动作的前提下，我国经济仍然保持了中高速增长的势头，而并没有大幅下滑，说明我国的结构调整取得了阶段性成果，保障经济增速在较大压力下实现有质的回落。
    第二，经济结构保持稳定，投资结构更体现产业结构调整方向。
    前三季度，我国三次产业增加值之比为：9：44：47，相比2013年第三季度的9：45：46和今年第二季度的7：46：47，表明我国经济结构基本保持稳定。1-9月份，三次产业的固定资产投资之比为2：42：56，第三产业投资占据半壁江山，充分体现出我国产业结构调整的方向，但结构调整过程中也受第二产业产能过剩、产品库存压力增大、价格下降导致的投资需求下降因素的影响。
    第三，固定资产投资受到结构性影响，地区投资结构优化。
    1-9月份，全国固定资产投资增速比1-8月份回落0.4个百分点。其最主要原因是房地产开发投资增速回落，尤其是占房地产开发投资的比重68.0%的住宅投资增速回落。分地区看，中西部投资快于东部投资，符合国家区域经济结构优化方向。
    第四，消费结构有所调整，消费需求不振趋势延续。
    1-9月份，社会消费品零售总额增速较二季度有所回落，但仍保持了稳定快速增长势头。其中网络零售、电子商务、信息产品及服务等新型消费占据主流，而房地产、汽车及相关消费低迷。9月份社会消费品零售总额的增速不但低于前三季度的平均增速，环比增长率也连续5个月下滑，说明我国消费不振的趋势仍然延续。
    第五，CPI、PPI显著回落，原因指向结构失衡。
    前三季度，我国CPI和PPI出现显著回落，原因指向结构性失衡：一是去年价格上涨的翘尾因素；二是猪肉与鲜菜价格均同比回落；三是烟酒及用品等非食品价格下降；四是内需不足，企业销售下滑，企业库存加速增长，市场供大于求，价格下行；五是国际大宗商品价格下行对工业品价格形成的有较大压力。
    第六，进出口形势继续好转，贸易结构优化。
    前三季度，延续了我国今年进出口形势逐季好转的趋势，同时，贸易结构也得到了优化。具体表现是：一般贸易较加工贸易增长更快；与欧盟和美国的双边贸易增长均超过10%，但受香港“占中”事件影响，内地与香港双边贸易下降13%；中西部地区外贸出口保持较强动力，东部省市对外贸易所占比重回落；外商投资企业、民营企业进出口增长，国有企业进出口微降；传统劳动密集型产品出口增长，贸易结构进一步优化。
    第七，人民币存款受到结构性冲击，社会融资呈现低迷。
    9月末，我国新增人民币存款同比少增2.99万亿元，其中住户存款同比少增1.31万亿元，企业存款同比少增1.29万亿元，这两项存款减少很大程度上源于电商金融等互联网金融的结构性冲击。前三季度，社会融资呈现低迷，比上年同期减少1.12万亿元，一方面源于融资成本上升，一方面表明经济活动不振，对融资的需求走低，也影响到金融领域的结构优化。
    第八，居民收入结构优化，就业结构性压力增加。
    前三季度，我国农村居民收入增速快于城镇居民收入，有利于缩小收入差距，同时，可支配收入增长较快，实现了收入结构优化。但增幅同比回落，显示出当前经济增长乏力对居民收入产生了一定的影响。今年我国的就业面临比往年更加严峻的形势：经济增长面临巨大的下行压力，大学生毕业人数再创新高，农民工进城务工对就业需求和再就业需求较大。
    适应现阶段我国经济的财政政策选择
    随着我国经济步入中速运行的“新常态”，国家治理的思路需要适应“新常态”而做出战略调整。财政政策选择主要把握几个要点：一是以经济增长“新常态”为前提；二是为长期制度建设做好铺垫；三是引领世界经济结构调整趋势。这就对税收和财政支出这两个政策工具的运用提出较高的要求，需要分别做出安排，以体现上述要求。
    第一，税收的任务主要是进行结构调整取向的税制改革。
    让税收工具发挥应有的作用只有一条路可走，
        
    即全面提升税制弹性，以强化税收的自动稳定功能。提升税收弹性，实际上是一个结构调整的问题，具体可进行如下操作：第一，要提高弹性较大的税收比重，主要是提高直接税的比重，即所得税和财产税的比重，降低流转税的比重。第二，要扩大税基，使税收与国民经济的联系更加紧密，加速填补在财产保有、继承、赠予等环节存在的税收真空，尽快迈开个人所得税“分类与综合相结合”的改革步伐，扩大资源税和消费税的征收范围。第三，从提高政府收入整体弹性的角度，压缩非税收入的规模，降低非税收入的比重，提高税收的比重，目前最为可行的是推动社会保障费改税，并以累进税率征收。第四，应切实减少税收优惠，实现应收尽收，从而不影响税收自动稳定的调节职能最大化地发挥。
    第二，财政支出的任务是实现“事权与支出责任相适应”的目标。
    明确事权有三层意思：一是财政该做什么和不该做什么。财政事权的划分原则，要以市场在资源配置中起决定性作用为大前提，政府活动的宗旨是为市场服务，财政只为政府应尽的职责提供保障。二是中央和各级地方财政分别该做什么和不该做什么。各级财政事权的划分原则，根据公共服务的层次性进行对中央和地方财政事权进行划分；考虑各级政府的财政支出能力差异、公共服务本身具有的层次性、地方公共服务可能产生的外部性、交易费用节约、规模经济等方面对省以下财政事权进行划分。三是财政部门和非财政部门该做什么和不该做什么。财政部门与非财政部门的事权划分，要分三步走：第一步，改变某项事业支出与GDP或财政收入的规模或增速挂钩的做法，在部门预算和绩效评价的基础上，实现财政资金分配的供需平衡。第二步，将存在交叉、重叠问题的财政事权统一整合到财政部门，以对涉及不同部门的同一财政事权进行通盘把握。第三步，逐渐将整合的范围扩大到所有财政事权，最终形成由财政部门主导财政事权的局面。
    在事权划分清楚的基础上，科学划分财政支出责任并与其事权相适应。首先，在事权划分上，扩大中央事权、减少地方事权。一是对以前不当下移的事权、新增事权、地方效率不高的事权划归中央（新增事权可根据其性质通过转移支付由地方承担支出责任）。二是对于中央委托事权尽量上收中央。其中，中央效率不高、地方效率更高的中央事权仍可委托地方承担支出责任，但需中央全额拨付专项转移支付资金且不要求地方配套资金。三是对于地方无力承担而由中央承担支出责任的地方事权，中央给予转移支付支持并要求地方配套资金，配套资金规模根据双方财力情况而定。四是对于中央与地方的共同事权，根据各自受益情况确定各自承担支出责任的比例。通过上述办法使事权与支出责任相适应，并以法律形式明确，才能从根本上解决“上级点菜、下级埋单”的问题。其次，在转移支付上，重视结构调整。一是扩大一般性转移支付、减少专项转移支付。二是以因素法来测算转移支付，要求对因素的选择更为全面，尤其是考虑特殊因素，最大程度地降低因素选择的主观性。三是在时机成熟的时候，取消税收返还政策，并探索建立政府间的横向转移支付制度。四是探索建立专项转移支付项目的绩效评价制度，尤其重视事前绩效评价，对低效、无效的项目不予立项。可见，这仍然属于结构调整的范畴。