[文萃]梅冬州 崔小勇 吴娱：房价变动、土地财政与中国经济波动

      
    房价变动、土地财政与宏观经济波动的基本事实 
    1998年以来，在住房制度改革、城市化加快等因素的推动下，房地产市场规模逐年扩大，2016年房地产开发投资总额为10万亿元，达到了1999年的23倍。经过近20年的快速发展，房地产部门在国民经济发展中扮演的角色愈发重要，成为了影响经济波动的重要力量。对于房价、GDP、土地出让收入，基础设施建设支出等变量，我们做了大量的描述性分析，限于篇幅没有报告，有兴趣的读者可向作者索取。尤其是2008年至今，房价的上升和下降与我国GDP涨落呈现高度正相关。值得注意的是，尽管房地产行业在国民经济中的比重逐年提高，但实际上房地产部门开发投资形成的固定资本形成总额在GDP中所占比重并不高，2013年仅为8%，对GDP增长的贡献率也只有9.3%。并且无论是基于支出法还是收入法，房地产消费和投资之和在GDP的比例也不超过15%。那么，这样一个规模有限的部门为何与整个宏观经济的波动呈现高度一致的走势？ 
    要解释这一问题，需要结合我国特有的土地财政背景。1994年我国推进分税制改革，财权上移中央政府，事权仍留置地方，收与支的不匹配使得地方政府财力缺口持续扩大，地方政府迫切需要寻找新的“财力增长点”。1998年住房改革进一步深化，市场对土地需求放量增长，这与地方政府追求土地出让收入的动机一拍即合，引致了大规模的土地财政。房价与地价在这过程中相互拉升。一方面，地方政府的土地财政收入，已然成为了地方政府的主要收入来源，2014年土地出让金达到4.29万亿元，占地方公共财政收入的34%。在浙江、北京和天津等地，土地财政收入所占比重甚至超过了50%。另一方面，土地成本在房价中所占比重越来越高，2014年土地出让收入占商品房销售额比重接近55%。这导致房价变动与地方政府的土地出让收入呈现高度重合，房价涨落也在一定程度上决定了地方政府土地出让收入的增幅。 
    大量的土地出让收入又用于基础设施建设，这是土地财政影响经济波动的另一个重要渠道。由于我国官员晋升考核机制将GDP增长、财政收入等经济指标作为绩效考核的核心标准，导致地方政府将大量土地出让收入用于基础设施建设投资，以实现GDP短期内快速的增长。2014年地方政府可支配土地出让收入的56%都用于了城市建设，成为我国基础设施建设资金供给中的重要来源。此外，我们需要注意到，房地产开发与地方政府基础设施建设具有很强的产业链功能，房地产生产与基础设施建设需要钢筋、水泥、电力等多项资源的投入，这会拉动经济中其他行业的扩张。利用投入产出模型测算，2013年房地产业增加值3.3万亿元，房地产开发投资拉动的相关行业增加值达到5.3万亿元，占到了GDP的15.3%。也就是说，对其他行业的拉动显著强化了房地产市场与整个宏观经济的关联。 
    研究发现与政策建议 
    2008年以来，中国GDP增速与房价变动呈现高度相关性。对此，本文在梳理主要宏观经济变量关系，厘清制度背景的基础之上，建立了一个包含房地产和地方政府的多部门随机动态一般均衡模型，模型嵌入了地方政府的土地财政行为和金融市场的不完备性。脉冲分析和方差分解的结果表明，由于地方政府支出依赖于土地出让收入，而土地出让收入与地价直接相关，这使得外部冲击导致的房价变动传递到地价，直接影响了地方政府的支出行为。也即，土地财政的存在使得房价周期直接与地方政府的支出周期联系在一起。再加上“GDP锦标赛”下地方政府支出更多地偏向基础设施的建设，这就使得房价上涨带来的基础设施建设投资增长大幅提高，直接拉升资产价格，并通过金融加速器效应进一步放大，进而造成投资和GDP的剧烈波动。上述传导机制造成了房价绑架GDP的基本事实。 
    在当前的背景下，房价快速上升导致的收入分配差距扩大等问题，以及房价泡沫可能破裂的风险对金融系统安全性的危害，成为整个社会关注的焦点。与此同时，外需疲软和中国经济下行压力依然存在，使得稳增长成为当前及未来我国政府面临的艰巨任务。在这样的背景下，房价与GDP的高度同步性，使政策决策者陷入“控房价”和“稳增长”难以取舍的政策困境。我们的研究表明，事实上房地产部门在产出中的份额有限，之所以房价变动对GDP产生这么大的影响，是在于土地财政与地方政府的行为，以及我国投资驱动型经济的特征。 
    结合文中的数值分析，基于循序渐进的改革进程，本文给出下列政策建议。首先，结果显示，地方政府土地出让收入中用于当期支出的比例越低，房价和地价变动造成的经济波动越小。短期来看，可以提取一定比例的土地出让收入，建立土地收益储备基金，并将积累下来的土地买卖收益，用于城市化过程中公共服务的提供和特定人群的社会保障供给。借此弱化政府收入周期与房价变动的关联性，在降低经济波动的同时，有利于实现跨期预算平衡，加强地方政府对公共服务的投入。其次，如果要在控房价的同时将其对经济增长的负面影响降到最低，应斩断房价影响地价进而影响地方政府收支的这一传导链。中期来看，应逐步调整土地收入结构，提高财产税和土地增值税的税收强度，实现土地财政从“土地出让收入为主”到“以税收收入为主”的转型，来降低地方政府对土地买卖收入的依赖，弱化房价周期对地方政府行为的影响。 
      
    （期刊责任编辑：陈小亮；校对：晓鸥） 

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