肖金成：建设全国统一大市场需要破解的难题

    2022年4月10日，中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》提出：加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，为全面推动我国市场由大到强转变提供坚强支撑。实现这一目标，是建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制的本质要求，也有很多难题需要破解。
    建设全国统一大市场的重大意义
    《意见》明确了建设全国统一大市场的指导思想、工作原则、主要目标、重点任务和实施保障，是在国际国内新形势下，促进形成新发展格局的重要举措，是畅通国内大循环，促进国内市场由大到强的有效途径，有利于共同富裕目标的实现。
    ——建设全国统一大市场是促进形成新发展格局的重要举措
    我国“十四五”规划提出的构建以国内大循环为主，国际国内双循环相互促进的新发展格局是党中央、国务院做出的重大决策。中美贸易战、新冠疫情和俄乌冲突根本改变了世界贸易格局，使经济全球化趋势受到了巨大的冲击。我国外贸依存度较高，不可避免地受到越来越大的影响。通过提高国内居民的消费水平，扩大国内市场，是加快我国经济发展，抵御国际冲击的不二选择。
    建设全国统一大市场是构建新发展格局的内在要求。通过全国统一大市场的建设，提高全国人民的生活水平，扩大国内消费市场的规模，坚持金融服务实体经济，防止脱实向虚，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，然后在这个基础上扩大对外开放，继而推进国际大循环。建设全国统一大市场既是应对国际局势发生重大变化的应对之策，也是国内经济社会发展在新阶段的必然趋势。
    ——建立全国统一大市场是畅通国内大循环，促进国内市场由大到强的有效途径
    《意见》从畅通国内大循环出发，提出强化市场基础制度规则统一、推进市场设施高标准联通、打造统一的要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一、推进市场监管公平统一、进一步规范不当市场竞争和市场干预行为六项重点任务，从城乡统一的土地与劳动力市场、资本市场、技术和数据市场、能源市场、生态环境市场、商品和服务市场六大重要领域破除妨碍各种生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，降低制度性交易成本，促进现代流通体系建设，降低全社会流通成本。
    我国有14亿多人口，这是一个大市场，也是中国一个巨大的优势。随着全国居民生活水平的提高，消费需求必然成倍扩大，这是毋庸置疑的。但我国的市场大而不强，存在着比较严重的行政分割，物流成本居高不下，体制机制障碍很多。我国的行政体制层次较多，各级政府政治意识较强，政令畅通，但行政分割较为严重，地方保护现象比较普遍。省市县乡边界非常明显，区域合作往往停留在纸面上，地方政府的领导往往只关心自己所辖的“一亩三分地”，从这个角度看，建设全国统一大市场具有划时代的意义。
    ——建设全国统一大市场有利于共同富裕目标的顺利实现
    党的十八大提出中国要坚持走“共同富裕道路”，这是“中国特色社会主义的根本原则”。共同富裕就是要实现各类资源合理、有序的流动，继而使得社会各阶层能够合理、有序的流动，缩小区域之间、城乡之间、群体之间的差距，保障和发展民生，提升人民的幸福感。我国还存在着比较明显的区域差距、城乡差距、居民群体之间收入水平的差距，制约着市场规模的扩大。差距就是潜力，缩小这些差距，就能释放巨大的消费潜力。建设全国统一大市场有利于缩小区域差距、城乡差距和居民群体之间收入水平的差距，有利于实现共同富裕。
    社会主义市场经济是我国的基本经济制度，是社会主义和市场经济的有机统一体。社会主义的本质是共同富裕，让所有生活在这块土地上的人民的生活水平不断提高。市场经济的本质是充分发挥市场主体的活力，在有序竞争的过程中实现经济效益的最大化。社会主义市场经济是公平和活力的统一，既要做大“蛋糕”，又要分好“蛋糕”。
    建设全国统一大市场需重点破解的难题
    建设全国统一大市场的重要意义比较容易统一认识，但做到全国一盘棋，统一大市场，畅通大循环，有许多难题需要破解。尤其是在利益面前和制度层面，存在较多看得见看不见的障碍，需要深入研究和系统解决。
    ——如何健全城乡统一的土地和劳动力市场
    城乡二元结构主要指的是土地二元制度和户籍二元制度。1982年宪法规定，城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，从此之后没有修订过，由此形成了城乡土地二元制度。土地承包之前，实行人民公社、生产大队、生产队三级所有。人民公社转型为地方基层政权，生产大队转型为村民自治组织，生产队转型为村民小组，土地集体所有权不仅在法律上被虚置，事实上也没有承担者。土地承包给农户，承包权不能转移，农民即使离开农村多年，依然享有承包权。土地碎片化与农业现代化要求的规模化形成了尖锐的矛盾。城乡土地二元制度问题不解决，建立城乡统一的土地市场便无从谈起。笔者建议，城乡土地制度并轨，实行国有化，国家通过空间规划，实行用途管制，保证耕地保有量不减少，以保障粮食安全。像城市一样，赋予农户以长期使用权，可转让，可抵押，可继承，但不得随意改变用途。农民的宅基地归国家所有，赋予农民长期使用权，可转让，可抵押，可继承。农民离开农村进城居住，可将宅基地恢复为农田，也可转让给其他农户或城里人，形成城乡统一的土地市场。但此举需要修改宪法，因此成为难以破解的难题。有人担忧，进城的农民想回来，没有地种，没有房住怎么办？因为土地在人们的观念中，既是生产资料，又是保障资料。在建立完善的社会保障制度之后，土地保障的功能已经丧失。现在进城的新生代农民工和二代农民工，不太可能重新回到农村去。从历史上看，现在的很多城里人，三代之前都是农民，难道城市居民都要在农村保留承包地和宅基地，以防在城市混不下去，回农村寻求保障。是难题也不是难题，关键是需要从制度上予以破解。
    建设城乡统一的劳动力市场为什么成为难题？因为离开农村到城市务工经商的农民工有2亿多人，占全国总人口大约五分之一，占劳动力总量三分之一左右，如此庞大的群体，在城市生活工作居住，但没有城市户籍，成为亦城亦乡不城不乡的人，和城市居民同工不同酬，不能享受与城市居民相同的公共服务和社会保障，但他们享受政府给农民的权益和社会福利。他们希望得到他们所工作的大城市的户籍，但城市不接纳他们，他们出生地所在县城甚至中心城市希望解决他们的户籍问题，他们又不情愿，因为他们怕失去农村的福利和权益。解决的办法当然有，就是废除现存的城乡分割的户籍制度，代之以居住证，享受所在城市与当地居民无差别的公共服务、社会福利和社会保障，这些难题就迎刃而解。
    ——如何发展统一的资本市场
    国家领导人指出：在社会主义市场经济体制下，资本是促进社会生产力发展的重要力量，要发挥资本促进社会生产力发展的积极作用。要深入总结新中国成立以来特别是改革开放以来对待和处理资本的正反两方面经验，规范和引导各类资本健康发展。
    资本市场主要包括证券市场和产权市场，证券市场的主体是股票市场。我国很早就建立了上海和深圳两家全国性证券交易所。但上市门槛很高，上市成为一种待遇和权利。企业为了上市挤破了头，股票成了稀缺产品，投资就演变为投机，也就是说买股票的目的不再是为获取股权收益而进行投资，而是期望从股票升值中获益。企业上市为了“圈钱”、“套现”，并非企业投资需要资金，丧失了企业通过股市获取稳定资金来源的本质意义，证券交易指数不再是经济形势的晴雨表和温度计。股民不关心上市公司本身的经营与绩效，只关心交易指数的降落。股票市场成为无根之木，与经济脱节，与市场分离，故建立统一的资本市场成为难题。
    国有企业改革的方向是建立现代企业制度也就是股份制度。时至今日，我国绝大多数国有企业包括国有银行都完成了股份制改造，民营企业也按照《公司法》组建，有一部分企业的股票已经上市交易。由于上海证券交易所和深圳交易所门槛太高，更多的股份公司的股票难以到两家证券交易所进行交易，而其他地市又没有证券交易机构，导致很多公司的股票难以流通。股份公司的股票具有天然流通性，股票发行之后不能交易流通，意味着砸在自己手里，投资者的投资欲望就受到抑制，很多人宁可到二级市场去买没有投资价值的股票。如何使成千上万家股份公司的股票能够流通转让，必须在两家交易所之外建立区域性证券交易机构，建立多层次的证券交易市场体系，并与两家全国性证券交易所相互衔接。《意见》提出加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间的合作衔接，但区域性股权市场数量少，交易品种少，交易体系不健全为合作衔接造成严重障碍。
    ——如何结合碳达峰碳中和，有序推进全国能源市场建设
    我国油气资源不足，需求日益扩大，因此，高度依赖国际市场。我国煤炭资源储量很大，在相当一段时间内煤炭发电仍是主流能源。为了早日实现碳达峰碳中和的目标，各地积极行动起来，采取各种措施减少碳排放，发展新能源，这是令人欣慰的。但如果一味压煤压电，将造成煤价上升，继而推高发电成本，甚至有可能造成电力短缺，影响经济发展和人民生活。为了减少碳排放，有关部门很可能采取给各省分指标的办法，地方政府为超额完成任务而“层层加码”，这是典型的计划经济的做法，最简单也最有效，但对经济的伤害也最严重。能源资源分布各地差异很大，有的是能源生产大省，有的是能源消费大省，控制哪一头？是一个难题。所以不能采取传统的做法，全国要统筹安排，有序推进，建立统一的多层次电力市场体系，推动完善全国统一的煤炭交易市场。
    ——如何培育发展全国统一的生态环境市场
    生态环境市场是一个新概念，主要内涵是依托公共资源交易平台，建立全国统一的碳排放权、水权交易市场，推进排污权、用能权市场化交易，探索建立初始分配、有偿使用、市场交易、纠纷解决、配套服务等制度，促进绿色生产和绿色消费。碳排放权交易是利用市场机制控制和减少碳排放，推动经济发展绿色低碳转型的一项制度创新，是加强生态文明建设、落实国际减排承诺的重要政策工具。我国2011年开始试点，2021年全国碳排放权交易开市，发电行业成为首个纳入全国碳市场的行业，纳入重点排放单位超过2000家。但如何赋权需要探索，如何把所有碳排放企业纳入？如何把碳排放和碳吸收结合起来？除了给企业赋权之外，能否给地方政府赋权？提高地方政府加快碳吸收工程建设的积极性。
    建设生态环境市场还包括建立生态补偿机制，也就是说为生态环境保护或为改善生态环境做出贡献的地区应得到生态补偿，如江河上游地区、生态涵养区及为了保护环境而使经济发展受到限制或影响的地区都应该得到补偿。国家财政通过转移支付的方式对生态脆弱地区给予了补偿，谓之纵向生态补偿，如被认定为限制开发地区的县增拨一定数量的经费，但这是远远不够的。关键是建立横向生态补偿机制，即生态受益地区向为生态环境保护做出贡献的地区提供补偿。这个问题提出多年，但至今仍未建立起来。
    ——如何规范不当市场竞争和市场干预行为
    《意见》提出着力强化反垄断。垄断分自然垄断和市场垄断。像电网、电讯、铁路、高速公路、供水、供气等关系国计民生的产业虽采取市场化经营，但政府应加强监管，不能搞利益最大化，要推进自然垄断行业改革，引入竞争机制。国家能源体制第一轮改革“厂网分开”已经完成，“输配分开”却面临障碍。
    在“碳中和”背景下，发展分布式能源将成为未来替代化石能源的主要方向，为适应分布式能源发展的需要，应建设区域电网和微电网，形成国家电网、区域电网、微电网多层次的输电配电体系。
    真正值得忧虑的是借助互联网发展起来的平台经济、共享经济等新业态利用国内外的巨额资本搞不正当竞争，且具有隐蔽性。通过低价倾销和诱人的补贴击垮竞争者，一旦竞争者退出市场，老百姓习惯了网络购物，他们就会露出“庐山真面目”，加倍把以前的投入收回来，老百姓则欲哭无泪，无可奈何，只能任由他们“剪羊毛”、“割韭菜”。由于他们具有隐蔽性，不好查证，不好识别，就成为新事物中的新难题。
    寻找建设全国统一大市场的突破口
    建设全国统一大市场是一个系统工程，涉及到各个部门、各个地区，省市县都涉及。应强调全国一盘棋，不能各行其是，不能“层层加码”，也应明确，建设全国统一大市场，不是计划经济体制的回归，而是走向高水平的市场经济，是畅通大循环，而不是搞“小循环”。因此，应寻找建设全国统一大市场的突破口。
    ——应把反不正当竞争和反垄断作为突破口
    网络平台是新事物，无论是法律还是法规，几乎都是空白。如网络吸储、网上购物、网上打车、网络销售、直播带货等等，都存在倾销或变相倾销问题，属于不正当竞争，但都很隐蔽。应加快法律法规的制订，并指定主管部门，严加监管。对占市场一定份额的平台公司进行分拆，维护合理竞争的市场环境，最大限度维护消费者权益和金融安全。
    ——采取有力措施，消除行政分割和区域壁垒
    经过多年治理，在商品市场上不再发生“棉花大战”、“啤酒大战”和汽车市场区域化现象，但行政分割依然存在，省与省、市与市、县与县、乡与乡之间的“断头路”依然存在。简单的行政区合并不能解决根本问题，如京津冀省市之间存在行政分割，但即使把京津冀合并起来，还会产生京津冀与山西、与辽宁、与山东、与内蒙之间的行政分割问题。《成渝地区双城经济圈规划纲要》中提出经济区和行政区可以适当分开的思路是一个可行的途经，也可作为建设全国统一大市场的突破口。如沪苏浙皖四省市、环渤海、长江上游、长江中游、黄河中游等都可以建立经济区，编制一体化规划，设立经济区协调机构，建立合作机制。行政区保证上下畅通、令出必行，但不能“层层加码”，搞“诸侯经济”；经济区主要负责横向协调，共同编制规划，解决行政区解决不了的问题。
    一体化是分层次的，经济区也可大可小，关键是建立协调机构和合作机制。从区域到全国，从全国到全球，以国内大循环支撑推动国际大循环。建立人类命运共同体也是从“一带一路”两个国际化区域开始的。
    ——缩小群体之间收入分配差距，提高农民工收入和公共服务水平
    实现共同富裕是构建更加稳定、和谐、包容的社会的基本条件。国家领导人强调，实现共同富裕不仅是经济问题，而且是关系党的“执政基础”的重大政治问题，要注重经济发展的普惠性和初次分配的公平性，在社会分配中体现人民至上，注重维护按劳分配的主体地位。提高农民工的收入，为农民工提供与当地市民同等的公共服务和社会保障并实现全国可接续，不仅能够有效提高农民工及其家属的生活水平，而且能够扩大消费需求，为经济增长提供新的动力，是实现共同富裕的重要途经。
    ——把碳排放权和水权交易市场与建立生态补偿机制结合起来
    碳排放权交易市场已初步建立，但交易规模很小，扩大规模很难。应把碳排放权交易与实现碳达峰碳中和目标结合起来，与建立生态补偿机制结合起来。建议在长江流域进行试点，对长江下游四省的耗能企业征收生态补偿基金，用于长江上游四省的植被恢复、生态工程建设，也可按照生态林面积进行补偿。建议在黄河流域进行水权交易试点，对黄河下游各省企业用水、居民用水征收生态补偿基金，用于黄河上游各省的植被恢复、生态工程建设、控制载畜量和农业用水量。通过试点，取得经验，在全国进行推广，建立全国全覆盖的生态补偿机制，为2035年实现碳达峰、2060年实现碳中和做好制度上的准备。
    本文刊于《中国投资》2022年10月号