肖金成 安树伟：深入实施区域协同发展战略

    习近平总书记在党的二十大所作的报告中提出：深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。
    按照党中央决策部署，把区域高质量协调发展作为新时代中国区域经济发展的主导方向，将区域高质量发展与区域协调发展有机结合起来，持续完善区域协调发展长效机制，在促进区域协调发展的同时促进区域高质量发展。
    一、区域高质量发展对推进中国式现代化建设意义重大
    二十大报告提出：中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。
    区域经济高质量发展有利于服务支撑全体人民共同富裕目标的实现。推动实现共同富裕目标，既要各地区因地制宜走高质量发展的路子，做大高质量发展的“蛋糕”，更要分好“蛋糕”，努力缩小城乡和区域差距。深入实施区域协调发展战略，根本就是要在推动发展的基础上持续缩小区域、城乡之间的发展差距，在发展中提高平衡性，让不同区域居民共享高质量发展的成果，切实保障不同区域的人民群众对美好生活的向往。
    区域经济高质量发展有利于服务支撑中华民族伟大复兴战略目标的实现。京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等区域重大战略，是党中央着眼国家发展大局作出的关系中华民族伟大复兴千秋伟业的重大决策。保持战略定力和历史耐心，深化改革开放，深入实施区域重大战略，有利于破解中国特色社会主义伟大事业和现代化进程中面临的一系列重大理论和实践问题，推动加快构建新发展格局，支撑带动全国整体现代化进程。
    区域经济高质量发展有利于服务支撑人与自然和谐共生目标的实现。党的二十大明确指出，要坚持可持续发展，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，像保护眼睛一样保护自然和生态环境，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现中华民族永续发展。坚持落实实施主体功能区战略，完善主体功能区制度，就是要尊重自然、顺应自然，要用资源环境承载力的思维来优化全国生产力布局，引导人口分布和资源要素配置，从而更科学更有效地推动实现人与自然和谐共生发展。
    二、区域协调发展是中国特色社会主义的本质要求
    通过建设社会主义实现共同富裕，是中国共产党的奋斗目标。早在1955年，毛泽东同志就指出，“使全体农村人民共同富裕起来。”“要巩固工农联盟，我们就得领导农民走社会主义道路，使农民群众共同富裕起来，穷的要富裕，所有农民都要富裕，并且富裕的程度要大大地超过现在的富裕农民。”1978年12月，邓小平同志提出了“先富带后富、共同富裕”的理论。1988年9月，邓小平同志又提出了“两个大局”的思想，“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好的发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一个大局。那时沿海也要服从这个大局。”1992年，邓小平同志进一步指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”
    区域协调发展战略包括东部地区率先发展战略、西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略和促进中部地区崛起战略，以及支持革命老区、民族地区、贫困地区、生态退化地区、资源型地区、老工业基地、边境地区等特殊类型地区加快发展。其中，东部、中部、西部、东北四大区域是从国家战略层面对全国区域发展的统筹安排和总体部署，是国家实施区域协调发展战略的核心组成部分。
    党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把逐步缩小差距、实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置上，就推动区域协调发展作了一系列重大部署，为共同富裕创造了良好条件。区域协调发展的水平质量稳步提升，不断开创区域协调发展的新境界。中国区域协调发展战略取得了显著、积极的成效，地区比较优势充分发挥，中西部地区呈现出快速增长态势，区域发展的协调性显著增强。
    2002-2021年，东部与西部人均地区生产总值之比由2.57︰1缩小到1.67︰1。2012-2020年，中国区域协调发展指数由100.0提高到118.59。基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当等区域协调发展目标都取得了不同程度的进展，东部、中部、西部地区9年义务教育师生比基本持平，基本医疗保障实现全覆盖。东部、中部、西部和东北地区居民人均可支配收入差距明显缩小，低收入群体人均可支配收入增速持续高于全国平均水平。东部产业持续向中西部地区转移，中西部地区就业机会和吸引力不断增加，“十三五”时期中西部地区城镇就业增长对全国的贡献率超过50%。
    但是，区域发展方面还存在一系列问题：第一，区域发展绝对差距仍然较大，尤其是东北地区在全国的经济地位持续下降，近年来南北差距也在不断扩大，区际之间资本要素流动还不够充分，基本公共服务均等化与人民群众需求仍有较大差距。第二，“中部地区”并非是一个完整的经济区域，各省之间的经济联系并不紧密。第三，四大区域之间面积悬殊，西部地区面积接近全国的3/4，西部大开发政策的精准性需要提升。
    党的二十大对区域协调发展做了新的部署，推动西部大开发形成新格局，推动东北全面振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。支持革命老区、民族地区加快发展，加强边疆地区建设，推动兴边富民、稳边固边。促进区域协调发展已上升为推动中国式现代化的重要举措。
    西部地区要抓重点、补短板、强弱项，提高政策精准性，坚持走生态优先、绿色发展的新路子，形成大保护、大开放、高质量发展的新格局。东北振兴是全面振兴、全方位振兴，需要在体制机制上有更大突破，激发市场主体活力，推动产业结构调整优化，形成对国家重大战略的坚强支撑。中部地区要在供给侧结构性改革和自主创新方面下功夫，加大对外开放力度，不断提高综合实力和竞争力，开创中部崛起新局面，实现高质量发展。东部地区要充分发挥改革开放先行、创新要素聚集、现代制造业领先的优势，提升科技创新能力，在更高层次参与国际经济合作和竞争，在全国率先建立全方位开放型经济体系，加快推进现代化，率先实现高质量发展。
    三、国家区域重大战略以高质量发展为主基调
    区域重大战略是指中共十八大以来国家陆续实施的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域发展战略，是以关系现代化全局的重要城市群和流域为地域单元，以推进一体化、构建共同体为核心，聚焦区域合作和协同发展，它是中国经济高质量发展的动力源体系。其目标在于开拓高质量发展的重要动力源，提升区域引领带动能力，促进区域间融合互动。
    区域重大战略是依据所涉区域自然环境、现实基础、突出矛盾、基本需求等因素“量身定做”的，所体现的战略定位、发展目标、任务举措和政策安排等并不相同。区域重大战略的实施有利于促进经济要素在更大范围内流动与配置，既能减少区域间的掣肘，提高区域经济整体运行的协同性和运行效率，也有利于促进区域内各地区实现优势互补、增强其发展的平衡性和协调性。
    2015年10月，中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带；优化发展京津冀、长三角、珠三角三大城市群；推进重点地区一体发展，培育壮大若干重点经济区。从2014年2月提出京津冀协同发展战略以来，到2021年10月中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，先后推出了六个国家区域重大战略。
    上述六个国家区域重大战略可以分为两种类型：一种是以城市群为主体的战略，包括京津冀协同发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、成渝地区双城经济圈建设；另一种是流域为主体的战略，包括长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展。这些区域重大战略具有跨省域、跨流域、与其它战略叠加性的特征，也是一种分类指导的区域发展战略。
    京津冀协同发展战略提出以来，京津冀协同发展规划体系基本形成，疏解北京非首都功能积极稳妥有序开展，雄安新区和北京城市副中心规划建设持续推进，交通、生态等领域实现率先突破，公共服务共建共享取得积极进展，协同发展体制机制加快构建。
    《长江经济带发展规划纲要》编制完成，提出按照生态优先、流域互动、集约发展的思路，到2030年，实现生态环境更加美好、经济发展更具活力、人民生活更加殷实，在全国经济社会发展中发挥更加重要的示范引领和战略支撑作用。
    《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确了粤港澳大湾区的功能定位，即充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。到2035年，宜居宜业宜游的国际一流湾区全面建成。
    《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出了长三角“一极三区一高地”的功能定位，即全国发展强劲活跃增长极、全国高质量发展样板区、率先基本实现现代化引领区、区域一体化发展示范区、新时代改革开放新高地。通过加强长三角中心区与苏北、浙西南、皖北等区域的深层合作，推进都市圈协调联动和同城化发展。到2025年，全面建立一体化发展的体制机制，一体化发展取得实质性进展。
    《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》明确了黄河流域的功能定位，即大江大河治理的重要标杆、国家生态安全的重要屏障、高质量发展的重要实验区、中华文化保护传承弘扬的重要承载区。到2030年，黄河流域人水关系进一步改善，以城市群为主的动力系统更加强劲，人民群众生活更为宽裕；到21世纪中叶，黄河流域在中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国中发挥重要支撑作用。
    《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确了成渝地区双城经济圈的战略定位：具有全国影响力的重要经济中心，具有全国影响力的科技创新中心，改革开放新高地，高品质生活宜居地。到2025年，成渝地区双城经济圈经济实力、发展活力、国际影响力大幅提升，一体化发展水平明显提高，区域特色进一步彰显，支撑全国高质量发展的作用显著增强。
    党的二十大报告提出，推进京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展。高标准、高质量建设雄安新区，推动成渝地区双城经济圈建设。推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局。
    实施主体功能区战略，优化国土空间发展格局
    坚持和完善主体功能区制度，站在人与自然和谐共生的高度谋划经济社会发展，推动构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。坚持宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商，发挥不同功能区比较优势，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，促进各类要素合理流动和高效集聚。守住国土保护开发的边界和底线，明确生态红线，构建完善自然保护地体系，完善生物多样性保护网络，在空间上对经济社会活动进行合理规划、引导和界定。
    实施新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化
    城镇化是经济发展的结果，又是经济发展的动力，是现代化的必由之路。要贯彻落实党的二十大精神，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的基本原则，遵循规律，因势利导，扎实推进符合我国基本国情的新型城镇化之路。把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务，支持农业转移人口在城镇落户就业和生活，持续提高城镇人口素质和居民生活质量。提高城市规划建设的科学性，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，使城市更健康、更安全、更宜居。坚定不移以城市群为主体形态推进城镇化，扎实推进以县城为重要载体的城镇化建设，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，促进城乡深度融合发展，加快推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。
    肖金成，中国国土经济学会理事长、国家发改委国土地区所原所长，中国城市百人论坛成员
    安树伟，首都经贸大学教授、博士生导师
    来源：河南日报客户端 2022年10月26日报道