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长期以来，党中央、国务院高度重视扩大内需，提出把扩大内需作为经济发展的基本立足点和长期战略方针。当前受国际金融危机和国内经济周期性调整的双重影响，我国促进经济平稳较快增长的压力明显加大，也对扩大内需提出了更高的要求。今后一段时期，扩大内需应坚持两手都要硬，改变投资比较硬、消费比较软的格局；坚持两条腿走路，改变经济建设腿长、社会事业腿短的现状；坚持加快推进城镇化，释放投资和消费的潜力；坚持完善国民收入分配制度，提高居民的消费能力。在此基础上，本文研究提出了促进扩大内需的相关政策措施建议。
一、扩大内需是促进我国经济又好又快发展的长期任务
理论分析和国际经验表明，我国经济增长必须坚持扩大内需的方针；实证分析表明，扩大内需对我国经济保持又好又快发展具有重要作用。因此，要充分认识扩大内需的重要性和紧迫性。
（一）总需求是经济增长的主要动力
经济增长中有两个相辅相成的基本力量：供给与需求。供需间相互适应，保持适度的均衡即平衡比例关系，社会再生产才能顺利进行。从理论上分析，经济增长是由短边法则决定的，即在总供给不足时，经济增长主要由供给决定；在需求不足时，经济增长主要由需求决定。在现代市场经济条件下，供给能力得到大大的提高，一般是生产过剩型经济，企业主要根据市场需求组织生产，需求决定生产和投资的规模，并主导经济增长。随着经济体制的逐步转轨，我国经济增长的主要约束已由短缺经济时代的资源供给约束转变为市场需求约束，需求成为决定生产和投资规模的主要因素。需求包括国内消费需求、投资需求和外部需求3个方面，其中消费需求主要由收入水平和边际消费倾向决定，投资需求主要由资本边际效率与实际利率决定，外部需求实际上就是外国的消费和投资。在国内外边际消费倾向随收入增加而降低、资本边际效率随投资规模的扩大而下降等因素的作用下，社会总需求往往不足，是经济波动的主要原因，也是宏观调控的主要对象。在经济偏冷和增速下滑时期，政府宏观调控必须着力扩大内需和稳定外需，才能促进经济平稳较快增长。
（二）内需主导是经济良性发展的可靠保障
虽然内需和外需都是拉动经济增长的力量，但从国际经验看，大国经济主要是内需主导。对于任何一个大国来说，不论经济全球化程度如何提高，其经济所内生的供给与需求都具有主体性意义。美国发展经济学家钱纳理曾对各国发展模式做了一个考证，认为大国的发展模式和小国不一样，小国的资源有限，必须依靠对外贸易。以扩大内需为主，也是当今世界大国经济发展中普遍呈现的趋势，即使在全球应对金融危机的今天也是如此。我国作为最大的发展中国家，更应立足国内，走内需主导型经济发展道路，防范和化解经济外向性程度过高可能带来的风险和摩擦。
（三）消费是扩大需求的决定性力量
在投资、消费和净出口三大需求中，消费需求是主导。第一，消费需求是总需求的重要组成部分。在社会总需求中，最终消费需求是三大需求中份额最大的部分，对总需求的贡献最大。第二，消费需求作为最终需求对总需求的增长速度具有决定性作用。从社会生产看，投资需求不过是中间需求，消费才是社会再生产的终点和新的起点，并在某种意义上决定着投资需求和总需求。特别是从中长期看，没有消费需求支撑的投资将成为无效投资，是无法保证国民经济持续快速健康发展的，这一点已为我国多年的实践所证明。第三，消费需求是防止经济剧烈波动的稳定力量。消费需求的波动一般小于投资需求和GDP的波动，而且消费需求作为最终需求，始终约束着投资需求的波动。在投资需求迅速上升时，由于消费需求上升相对缓慢，限制了投资需求过快增长的空间，进而促进投资需求平稳增长。而在投资需求迅速下降时期，由于消费需求下降缓慢，对经济衰退具有一种自发的遏制作用。因此，通过扩大内需尤其是消费需求，以内需替代外需、以消费需求适当替代投资需求，来维持总供求的平衡，才能促进国民经济持续平稳较快增长。
（四）扩大内需是我国经济平衡增长的需要
从三大需求的变化看，长期以来我国经济增长呈现以下3个特征：一是出口导向。追求不断扩大出口是改革开放30年来的重要政策导向，即使目前我国外汇储备居世界第一也没有大的改变，主要是因为我们已经形成依靠出口的发展路径依赖。特别是近年来，净出口对经济增长的贡献率明显上升，2005～2007年高达20%左右，国际收支不平衡问题比较突出。二是高投资、低效能。改革开放30年来，我国投资总体上一直处于高增长状态，投资率不断上升，2008年达到43.5%，而国外投资率最高不超过40%。同时，投资效果较低，我国每100元固定资产投资所生产出的GDP（投资效果系数）总体在下降（见图1）。三是低消费、高储蓄。改革开放30年来，我国经济发展的成就主要体现在生产上。生产能力快速扩大，生产规模迅猛扩张，许多产品的产量已居世界第一。但相比之下，消费却在相对萎缩，消费率由1979年的64.4%降至2008年的48.6%，而国外消费率一般在60%以上，发达国家和中等收入国家消费率在80%左右，说明我国是“生产大国、消费小国”。因此，从近期看，当前应对国际金融危机需要扩大内需，以抵消出口下降对我国经济的影响；从长远看，转变我国经济发展方式更应该扩大内需，以实现经济增长依靠消费、投资、出口协调拉动。
图1我国固定资产投资效果系数
（五）扩大内需也是改善民生的客观要求
我们扩大生产、发展经济的最终目的，是为了满足人民日益增长的物质文化生活需要，让居民更多地享受改革开放的成果，不断地改善民生。内需特别是消费直接与民生相连，体现着社会和谐、以人为本、科学发展的要求。改革开放以来，我国居民收入增长总体慢于GDP增长，表明经济增长的相当部分没有转化为国内居民的最终消费。长此以往，既容易造成经济结构失衡，还有失社会公平，最终可能影响到社会稳定和经济发展。当前，深入学习实践科学发展观，就是要以人为本，围绕满足人民的物质文化需要，围绕改善民生和增进福利，大力实施扩大内需的战略方针，让人民充分共享改革开放和经济发展的成果，让人民群众得到更多的实惠。因此，在新时期贯彻落实科学发展观，坚持扩大内需的战略方针，促进改善民生，提高人民生活水平和质量，是摆在我们面前的一项重要任务。
二、扩大内需的主要着力点
扩大内需的重点，要从贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的战略高度来谋划，从简单的工业化向工业化和城镇化并重转变，着力解决居民的消费瓶颈，实现推动经济增长和增进人民福祉的双重目标。
（一）两手都要硬：改变投资比较硬、消费比较软的格局
这次应对国际金融危机的一系列措施，尽管有意设计了刺激最终消费的措施，如实施家电下乡、汽车摩托车下乡、汽车家电以旧换新、节能产品惠民工程等，但总体上仍然是以扩大投资为主，如中央财政新增的投资数额明显大于新增的消费政策支出；国家制定的汽车、钢铁、造船、石化、轻工、纺织、有色、装备制造、电子信息、现代物流等十大产业调整振兴规划中，除轻工、纺织、电子信息、汽车产业中有相当部分是用于最终消费以外，其他大多数都是投资品。为此，许多专家建议，为促进消费，在产业调整振兴规划中应增加房地产、旅游休闲两大产业。其中，旅游休闲业是我国近年来发展最迅猛的产业之一，是促进消费最有效、最直接的措施，随着人们生活节奏加快、收入水平提高，越来越多的人更加重视参加体育锻炼、业余文化、旅游休闲活动。节日长假制度、带薪休假制度受到人民越来越多关注，杭州等地更是以打造休闲城市作为当地发展战略。旅游休闲是扩大内需最具有潜力的领域之一。而住房兼具消费与投资两种性质，房地产业由于关联度高，产业链上下延伸较长，不仅能拉动生产资料和消费资料的需求，还可以促进服务业的发展，相应带动就业问题的解决，对扩大内需的带动力相当强。据研究，我国每100元房地产投资，大概可拉动170元其他部门的投资需求；每100元房地产业的消费，大概可拉动120元相关的消费需求；每增加100个房地产业的就业，大概可拉动200个其他部门的就业。目前我国房地产业在GDP中的比重并不高，比美国、日本低1/3，仅是法国的1/2。与发达国家相比，我国住房消费水平较低，目前每人拥有居住间数不到1间，而发达国家平均为2间；我国用于居住类和家庭设备用品支出占居民消费支出比重为15.8%，不仅低于大多数发达国家和韩国、墨西哥、土耳其、匈牙利等新兴市场国家，而且也低于我国前几年的水平，居住类和家庭设备用品支出占总消费支出比重呈下降趋势。居民住房比较拥挤，居住品质相对较差，意味着我国住房消费的潜在市场巨大。
图21978～2008年我国的城镇化率
（二）两条腿走路：改变经济建设腿长、社会事业腿短的状况
科学发展观提出以来，我国坚持经济与社会协调发展，进一步完善公共财政体制，体现以人为本的理念，大力调整财政支出结构，注重向社会事业倾斜。近年来，财政对公检法司、教育科学文化、医疗卫生、社会保障的投入不断加大。比如，实施公检司法经费保障机制和增加人员编制，实施义务教育经费保障机制改革，实施16项重大科技专项，按照“低水平、广覆盖、保基本”的思路建立城乡居民最低生活保障、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等制度。但社会事业发展速度还不能有效满足人们日益增长的需求，历史欠账比较多，如农村义务教育欠债和高等院校欠债，医疗体制改革推进比较迟缓，群众性文化体育设施和服务滞后，以廉租住房制度和公共住房制度为主要内容的城镇住房保障制度刚刚起步，城镇棚户区改造任重道远，农村危旧房改造只是小范围试点，农村基础设施建设更是百事待兴。因此，经济建设和社会事业一条腿长一条腿短的状况还没有根本改变，支持社会事业发展蕴涵着巨大的国内需求。
（三）积极推进城镇化：释放投资和消费的巨大潜力
城镇化水平是衡量一个国家和地区经济社会发展水平的重要标志，城镇化为市场经济的发展提供了广阔的空间，加快城镇化进程，对扩大内需、促进国民经济和社会发展具有举足轻重的意义。据测算，我国城市人口所占比重每提高1个百分点，可拉动GDP增长1.5个百分点。近年来我国城镇化率年均提高1.44个百分点，每年增加消费1144亿元左右，拉动最终需求增长2.3个百分点。目前我国城镇化发展的空间还很大，全国有13亿人口，而城镇化率只有45.7%（图2），比同等经济发展水平国家约低10个百分点，比同等工业化水平国家约低26个百分点，比发达国家约低40个百分点。即使按照城镇化率年均提高1.5个百分点的速度发展，要达到西方发达国家75%～80%的水平，城镇化的快速发展至少还可以持续20～30年时间。加快推进城镇化，意味着基础设施、产业结构和消费结构升级、环境保护、生态建设等方面的需求巨大，并直接推动工业化进人中后期阶段。在统筹城乡发展和推进城镇化时，要重点发展中等城市群。目前一些大城市尤其是特大城市内部空间的承载力几乎接近极限，进一步扩大内需的空间和效果不如中等城市；而小城镇由于缺乏相应的产业和就业主体支撑，实际消费能力难以快速增长。中等城市作为连接大城市和小城镇之间的纽带，具有广阔的发展空间。近年来，以中原城市群，武汉城市圈、湘株潭城市群为代表的城市群发展迅速，其中一个重要特点就是特大城市与若干个大城市、中等城市之间形成协作和互动。因此，下一步城镇化要把重点放在市区非农业人口在50万左右的中等城市上，加快中等城市基础设施建设，这可以激发地方和民间投资热情，促进产业转移升级，刺激住房和汽车消费，吸纳农民工就业，是促进我国经济短期增长和长期发展的重要战略选择。
（四）缩小贫富差距：扩大内需的重要举措
我国经济增长过分依赖投资推动，消费对经济增长的拉动作用有待增强，主要原因是收入分配领域存在许多问题，制约了消费需求的进一步扩大。一是在国民收入分配格局中，居民收入所占比重明显偏低。2007年，我国居民可支配收入比重仅为57.5%，比1998年下降11.5个百分点，主要是初次分配过多向企业倾斜造成的。我国初次分配中，居民收入比重由1998年的66.6%下降到2007年的57.9%，减少8.7个百分点；政府收入比重由17.6%上升到19.9%，仅提高2.3个百分点，基本保持稳定；而企业收入比重却由15.8%上升到22.2%，提高6.4个百分点（见图3），成为居民收入比重下降的主要原因。二是居民收入差距较大。从城乡差距看，城乡居民人均收入之比由1990年的2.2∶1上升到2008年的3.3∶1。如果考虑城乡居民在住房、医疗、教育、社保、社会服务等方面的差异，城乡居民真实收入差距更大。从地区差距看，2008年城镇居民地区收入差距指数（地区收入最高与最低之比）为2.3，农村居民的地区收入差距指数为4.2，虽然均比2000年下降0.2，但仍处高位。从城乡内部差距看，2008年城镇20%高收入户人均可支配收入相当于20%低收入户的5.7倍，比2000年扩大2.1倍；2008年农村20%高收入户人均纯收入相当于20%低收入户的7.5倍，比2000年扩大1倍。三是中等收入者比重偏低。发达国家中等收入者占总人口的比重一般在50%以上。国家统计局根据抽样调查结果测算表明，2000年我国中等收入者比重约为18%，近几年来这一比重没有明显变化。国家发改委课题组研究测算，2002年我国中等收入者比重约为7%。另据中国社会科学院社会学所研究测算，2006年我国中等收入者比重约为13%。从各方面研究测算结果看，我国中等收入者比重均大大低于市场经济国家水平。四是低收入者众多且部分群众生活仍然比较困难。根据国家统计局公布的调查统计数据测算，我国低收入群体约涉及5.3亿人口。在城乡低收入者中，还有7227万人收入水平很低，生活比较困难。其中，农村贫困人口4007万人，城镇低保对象2334万人，登记失业人员886万人。如果再考虑部分困难企业职工和部分已脱贫再返贫人员，城乡贫困人员规模还要更大一些。上述收入分配格局，一方面，导致我国居民收入增长慢于经济增长，按可比价格计算，1979～2008年城镇居民家庭人均可支配收入和农村居民家庭人均纯收入分别年均增长7.2%和7.1%，低于同期人均GDP年均增长8.6%的速度，影响居民消费能力的提高。另一方面，收入分配差距较大，财富集中在少数人手里，降低了全社会的平均消费倾向，也不利于消费需求的增长。因此，必须大力调整国民收入分配格局。其实，提高居民收入、扩大消费的潜力是相当大的。如果劳动报酬占比恢复到1995年的水平(53.6%)，按照2008年的GDP估算，大致可增加1.2万亿元的居民收入；如果再按1992年以来居民储蓄率最大值35%匡算，也将至少增加7800亿元的居民消费。增加5.3亿低收入人群的收入，扩大消费的效应不言自明；如果使低收入人群减少一半，中等收入阶层则可以增加2.6亿人，扩大消费的空间更是巨大。
图3近10年我国国民收入初次分配比例
三、扩大内需的政策措施建议
今后一个时期，要创新扩大内需的机制，在扩大投资特别是消费性投资的同时，重点扩大居民消费需求；放弃原来那种简单“掏腰包式”、“赶储蓄出笼”、利用通货膨胀刺激内需的简单做法，转向实行以调整收入分配格局和完善富民、安民政策为核心的扩大内需模式；根据高、低收入群体的不同制定结构性政策，对于中低收入群体主要是增加其可支配收入，加强有关公共服务保障，改善其收入和支出预期，对于高收入群体主要是丰富其投资渠道，加快技术创新，提升消费层次；同时，通过加快改革，释放人民群众扩大内需的潜力。
（一）加快调整国民收入分配格局
总体思路是，在初次分配领域，以保障劳动者权益和促进就业为重点，努力提高劳动者报酬；在再分配领域，以强化提高政府再分配能力和调整财政支出结构为重点，促进提高居民可支配收入；通过完善居民收入分配制度，形成“中间大、两头小”的“橄榄型”收入分配格局。一是加强对企业收入比重的调节。长期以来，我国农民工和城镇工“同工不同酬”；资本、土地资源价格扭曲，企业环境成本严重外部化，是企业收入所占比重较高的主要原因。因此，要加快要素价格市场化进程，完善土地、资源、资本、劳动力价格的市场化决定机制；同时，完善国有企业收入分配制度，扩大国有资本经营预算试点范围，合理调整国有企业的利润分红比例，调节企业过高的收入比重。二是提高居民收入比重。积极促进农民增收，鼓励居民增加财产性收入，提高劳动者的报酬水平。完善公务员工资和津贴补贴制度，实施事业单位绩效工资制度。推动企业工资集体协商和工资支付保障制度建设，健全并落实最低工资制度。促进企业全面落实职工基本医疗保险、基本养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度。三是加强政府的再分配功能。增强政府可用于再分配的财力，进而提高政府再分配的能力。调整和优化财政支出结构，增加居民的转移性收入，重点提高低收入人群的收入水平；加大税收调节收入分配力度，同时增加保障和改善民生的支出，缩小收入分配差距。
（二）着力提升居民消费层次
一是培育住房、汽车、文化、旅游等消费增长点，积极促进
（三）加大保障和改善民生工作力度
把完善社会保障体系、解决民生问题放在更加突出的位置。一是促进就业。坚持扩大就业和稳定就业两手抓，落实促进大学生、农民工和困难群体就业的政策，统筹研究现行鼓励企业吸纳下岗失业人员的税收政策等问题，并加强职业培训等公共就业服务。二是加快健全社会保障体系。推进城镇企业职工基本养老保险省级统筹，出台实施养老保险关系转移接续办法和农民工参加养老保险办法，抓好新型农村社会养老保险试点工作。三是加快推进医药卫生体制改革。完善新型农村合作医疗制度，扩大城镇职工和居民基本医疗保险覆盖面，适当提高最高支付限额和住院费用报销比例，资助城乡所有五保户、低保对象参保。发布国家基本药物目录，力争今年内有30%政府办的城市社区卫生服务机构和县（区）基层医疗卫生机构实施基本药物制度。加强基层医疗卫生机构和卫生队伍建设。推进公立医院改革试点。四是大力支持教育发展。继续加大教育经费投入，完善城乡义务教育经费保障机制和困难学生资助政策，鼓励有条件的地方实行师范生免费教育试点，研究出台对中等职业学校农村家庭困难学生和涉农专业逐步免费的具体方案。加强教育收费管理，杜绝教育领域各种形式的乱收费。五是加快廉租住房等保障性住房建设，扎实推进棚户区和农村危房改造，组织实施少数民族地区游牧民定居工程。
（四）推动城镇化加快发展
一是加强重点城镇建设，统筹考虑人口集聚、土地集约、产业发展和公共服务等因素，提高城镇综合承载能力。引导社会资金参与城镇化建设。二是消除农民向城镇转移的制度障碍。放宽中小城市落户条件，逐步在教育、就业、住房、社会保障等方面实行与城市居民相同的政策。三是促进城市群发展。在中西部重点开发区域，通过承接人口和产业转移，形成一批联系紧密、功能互补、中心城市作用突出的城市群。四是大力发展城市轨道交通。在国家批准规划后，将城市轨道交通项目核准权限下放到省级政府。鼓励社会资金参与轨道交通的建设和经营。五是支持完善城镇其他基础设施。
（五）引导房地产业健康发展
促进房地产市场健康发展，要注意处理好保持合理投资规模与消化存量房的关系，住房保障与市场协调的关系，满足居民多层次住房需求与调整住房供应结构的关系，短期调整与长期稳定发展的关系，当前主要是“促交易、增投资、保增长”。一是认真观察和密切跟踪房地产市场形势的发展和变化，采取有针对性的措施，促使房地产市场交易保持平稳回升态势。二是进一步落实好已出台的各项政策措施。对普通商品住房需求的支持政策的细则、配套措施要及时落实到位，对改善型需求给予支持。同时，要保证政策信号的透明度和明确的指向性，避免因政策信号频繁而强化交易各方的观望心理，出现“政策依赖症”。三是通过3个“降低”来“激活”房地产业，即房产商对利润预期的降低，地方政府对土地出售价格的降低，税收部门在交易环节上对各种税费的降低。防止急功近利、交易量稍有回升便急于涨价的行为，避免因价格回涨引发消费者的再度观望和市场僵持状态。四是合理把握房地产信贷资金的投放节奏，对房地产开发企业择优扶持，在个人住房贷款方面应重点鼓励自住型消费需求，对单纯投资需求仍需抑制。五是完善住房保障制度，继续加大对保障性住房建设、农村危房改造的支持力度，并在市场化的原则上用租售并举的方式有步骤、分阶段地完善我国住房保障体系，解决中等及偏低收入群体的住房问题，并且通过政府保障或引导梯级消费、适度消费来解决“住有所居”问题。
（六）大力鼓励民间投资
要通过加快市场化改革，促进民间投资和民营经济的发展，释放扩大内需的潜能，拓展经济发展空间，增强经济发展的活力和动力。一是深入推进投资体制改革。抓紧修订出台政府投资项目核准目录，最大限度地缩小核准范围，适当下放核准权限，科学界定政府投资领域和范围，激发市场投资活力。二是打破准入限制。在金融服务、交通运输、港口机场、文化教育、医疗卫生、媒体娱乐等全方位地对社会资本和民营经济开放，加快研究鼓励民间资本进入石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的相关政策，拓宽民间投资的领域和渠道。三是支持非公有制经济和中小企业发展。完善鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的政策措施，落实和完善支持中小企业的各项政策。四是积极推进金融创新。完善资本市场功能，加快推出创业板市场，完善债券市场化发行机制；在积极发展小额贷款公司、村镇银行的基础上，加快研究制定《放贷人条例》；继续推进利率市场化改革，完善人民币汇率形成机制，稳步推进人民币区域化、国际化；支持保险业改革，加快股权投资基金制度建设。
总之，扩大内需是我国经济发展的基本立足点和长期战略方针。我国也具有扩大内需的巨大潜力，只要坚持贯彻科学发展观，认真落实和不断完善各项政策措施，同时注重发挥结构调整和加快改革对扩大内需的积极作用，进而促进经济社会又好又快发展。
转自《管理世界》(京)2009年12期第1～6页
【作者简介】丁学东财政部副部长