国有银行改革为何总是短期化碎片化？

回顾这十年里的银行改革，“成功”是显而易见的：国有银行通过改制和引入战略投资者成功实现了短期目标“稳定”。但是，长期目标“效率”实现了多少？恐怕还不好说。
    中国银行业过去十年的改革有三个特点：第一，改革的首要目标是维持稳定而不是提高效率；第二，开放的路径是开放国有银行而不是真正开放银行业；第三，体制机制的进步不巩固，倒退很容易发生。
    按照中国对WTO组织的承诺，中国将“开放银行业”，让外资银行进入国内市场，与国有银行直接竞争。对监管者来说，“开放银行业”在操作上没有什么难度，只需要多批准几家外资银行的市场准入申请就行了。但是，当时的国有银行竞争力低下，不仅注定会输掉竞争，而且注定输不起，一场金融危机几乎不可避免。因此，中外银行间的竞争是“胜负手”。
    就在2001年中国加入WTO组织之际，国务院发展研究中心副主任谢伏瞻组织了课题组，研究“金融改革与金融安全”。作为课题组成员，我当时撰写一篇长达八千字的报告，指出银行业当时存在的风险。主要结论是：“银行业开放和国有独资商业银行改革应该齐头并进，改革滞后于开放会加重银行业系统性风险；银行业对外开放不仅不能替代国有独资商业银行改革，而且因开放时间表的确定而使改革任务更加紧迫；国有独资商业银行的改革不仅事关其自身的未来，也关系到整个经济和社会的稳定。”
    加快银行改革当时成为“共识”。但是，如果查看“共识”的细节，就会发现许多分歧。最根本的分歧，恐怕是关于银行改革的目标。回答大致可以分为两类：第一，从长期来讲，银行改革的目标是提高效率，更好地支撑经济增长；第二，正如我在报告中表达的观点：银行改革的短期目标是降低金融风险。
    完美的改革方案也许可以兼顾长期目标“效率”和短期目标“稳定”。但是，即使完美的方案存在，也需要足够多的时间去发现。王志总结了上世纪八十年代有关金融改革的学术探索，在1990年汇编成一本厚厚的书，由金融出版社出版。书中记录的观点真可谓“百花齐放”，一些银行改革方案设计颇为大胆，现在来看也不乏新意。但是，上世纪90年代以后的银行改革有新的起点，王志记录的“头脑风暴”后来再也没有出现过。新世纪之初一浪高过一浪的放开民营银行的呼声，并不理解决策者的苦衷，反倒增加了决策者的顾虑。
    对当时的决策者来说，兼顾“效率”和“稳定”的完美方案，压根儿就没有出现过，因而只能在“效率”和“稳定”之间权衡取舍。权衡的结果是：短期的“稳定”目标比长期的“效率”目标更重要。只要短期不爆发金融危机，就还有机会解决长期问题。反之，一旦金融危机爆发，长期情景就更加不确定，改革机会可能彻底失去。“短期”有多短？中国对WTO组织承诺的银行开放条款将在加入当时、加入2年后、加入5年后三个时点全面兑现。就这样，在新世纪之初的银行改革中，“救亡压倒了启蒙”。
    国有银行股份制改造是在各银行总行的主导下分别进行的：国有银行的高管们走遍全世界，自己寻找买家。这种做法不尽合理，但在当时“时间紧迫”的情况下，也没有哪个部门顾得了那么多。最后，国内外银行家讨价还价的结果，竟然创造性地实现了“双赢”：中方达成了维持金融稳定的目标，外资也有利可图。巧妙之处在于：国有银行创造性地开放自己，通过让国外主要竞争对手成为自己的股东，把双方的利益结合在一起。就像“一根绳上拴两只蚂蚱”，赢则双赢，输就都输，避免当时就一决胜负。
    许多人搞不清楚，为什么一边说我们的国有银行竞争力低下，另一边“战略投资者”投资国有银行还赚了不少钱？答案有二：其一是国有银行改制之前大规模剥离了不良资产，相当于获得一次性巨额补贴；其二是国有银行改制之后，银行业结构保持不变，国有银行依然维持甚至巩固了寡头垄断地位。仅举一例：目前实际存款利率持续为负，意味着储户持续地补贴吸收存款的银行。
    回顾这十年里的银行改革，“成功”是显而易见的：国有银行通过改制和引入战略投资者成功实现了短期目标“稳定”。但是，长期目标“效率”实现了多少？恐怕还不好说。此外，国有银行体制上的进步并不巩固，倒退却很容易，随时可能发生。在微观层面，在国有股东一股独大的情况下，外资银行被称为“战略投资者”，其实无法方向性地影响银行战略。所以，股权的绳子没有把外资银行拴紧，减持是早晚的事情。在宏观经济政策方面，2008年之后货币政策目标和工具全面倒退，就是被迫退回来适应停滞不前的商业银行改革。
    过去十年，我作为国务院发展研究中心的研究人员见证了银行改革，也曾经参与了某些讨论、影响过决策。回顾十年，我想到两条规律。第一，尽管长期利益是短期利益的加总，但是，就算持续地、成功地实现短期利益最大化，也不会自动实现长期利益最大化，反倒有可能偏离长期利益最大化；第二，尽管全局利益是局部利益的加总，但是，即使实现了所有局部利益的最大化，也未必就实现了全局利益最大化。因此，有必要进一步评估过去十年的银行改革取得的成果，有没有以“长期、全局利益”为代价。
    现在很多部委都有充足的经费供养庞大而专业的研究团队。但是，各大部委都只负责局部问题，决策者总是优先处理短期应急。国务院发展研究中心的职责定位是研究长期性、全局性和战略性问题，应该起到化解政府行为短期化、碎片化的作用。为了实现这样的职责，中心不仅要有独立的见解，而且要敢于直言。正如一位中心领导所言：有些话我们今天就该说出来，否则将来会追究我们的责任。
    （作者系国务院发展研究中心研究员、经济学博士）