政府社会保障财政责任度量与比较

【内容提要】 政府介入社会保障的范围和程度是世界各国普遍面临的重要课题。国际上通常采用“社会保障支出占财政支出的比重”来衡量各国政府的社会保障财政责任，但由于该指标的口径范围、尤其是社会保险财政管理方式等技术性差异，使其可比性大打折扣。进行政府社会保障财政责任国际比较，必须区分财政社会保障支出和全口径社会保障支出的不同概念，明确社会保险支出与财政社会保障支出和财政支出的关系。
    【关 键 词】社会保障财政责任比较
    始于20世纪70年代的现代社会保障改革至今仍在探索其方向和道路，福利国家、发展中国家、转轨国家改革路径各不相同，但无不在政府与市场间徘徊，政府介入社会保障的范围和深度是人类回答现代社会保障路往何方的重要课题。由此，国际上通常采用“财政社会保障支出比重”来衡量各国政府的社会保障财政责任程度。但由于该指标的统计口径差异，使其应用较为混乱，影响其国际比较和人们的判断。正确理解并界定财政社会保障支出比重的含义和口径，对于比较各国政府社会保障责任程度、选择社会保障改革方向和道路具有重要意义。
    一、政府社会保障财政责任的界定与度量
    
    政府社会保障财政责任是指政府对社会保障的财政资金支持责任，它以政府责任为前提，以社会保障为目的，以一般税收支出为特征，以财政预算为载体。政府对不同的社会保障项目承担不同的资金责任。社会救助是政府财政责任的底线或刚性部分；社会福利是政府责任的高端或弹性部分；而社会保险更多的是劳动者收入在不同时期或不同社会成员之间的分配，以其基金自我平衡为基本特征，政府只承担其代际负担的平衡、转制成本的补偿等责任；就业以市场为基础，政府承担促进责任；住房领域由政府与市场共同作用，政府负责中低收入人群的基本居住保障。
    政府社会保障财政责任可从两大角度进行度量：一是从政府财政角度看有多少财政资金用于社会保障，其指标为：财政社会保障支出比重(％)＝财政社会保障支出÷财政支出×100。二是从社会保障角度看，全部社会保障支出(收入)中政府财政负担了多少，其指标有：(1)社会保障政府负担率(％)＝财政社会保障支出÷全部社会保障支出(收入)×100。(2)社会保险政府支持率(％)＝财政对社会保险基金的补助支出÷全部社会保险支出(收入)×100。
    上述指标中有两个至关重要的概念，即财政社会保障支出和全部社会保障支出。前者是财政口径的社会保障支出，即政府通过财政预算、用一般税收收入安排的社会保障支出。后者是全口径的社会保障支出，即全社会用于社会保障方面的支出，包括政府财政预算的社会保障支出、政府预算之外的社会保险支出、慈善等社会资金用于社会保障的支出。
    从理论上讲，第二种角度的政府社会保障财政责任指标直接体现政府在整个社会保障(保险)制度中所承担的资金责任，是最贴近政府社会保障财政责任的指标。但由于国际社会保障统计标准尚未建立，各国社会保障支出统计口径差异较大，故该指标远未及第一种角度的财政社会保障支出比重指标应用广泛。本文仅以财政社会保障支出比重指标为例，对政府社会保障财政责任程度进行比较分析。
    二、财政社会保障支出比重的国际统计
    
    笔者通过《国际统计年鉴》和日本《海外社会保障研究》收集到以下两组统计资料，前者系世界银行统计的“社会保障费占财政收入的比重”(表1)；后者系OECD统计计算的“公共社会支出占财政支出的比重”(表2)，其中20国平均数来源于日本学者片山信子的文章。

比较上述两表不难发现，世界银行的数据在0.13％～45.35％之间，OECD的数据在42.7％～60.3％。而且即便是同一国家，两组统计的政府社会保障财政责任程度数量差异之大也令人诧异，两表中后部分所列9个国家(从加拿大到新西兰)，新西兰差距最大(0.15、46.7)，德国差距最小(54.94、57.8)。由此，我们需要解释世界银行和OECD关于政府社会保障财政责任指标的统计口径差异所在。
    三、政府社会保障财政责任统计的口径差异分析
    (一)指标含义不同。
    
    世界银行统计的是社会保障费(收入)占财政收入的比重，而OECD统计的是社会支出占财政支出的比重。前者更多体现的是经济资源的分配，只有财政支出才是实际支付了的资金，代表着政府责任的履行，因此“社会保障支出占财政支出的比重”才是政府社会保障财政责任最为适宜的指标。
    (二)社会保障统计口径范围不同。
    
    1.所包括的社会保障项目不同。世界银行所统计的社会保障包括残疾、劳动力市场、养老金、社会安全及收入转移4个项目；而OECD的“社会支出”包括老年、遗属、劳动残障、保健医疗、家属、促进就业、失业、住宅、其他社会保障9个项目，其中保健医疗和住宅两大类没有列入世界银行的社会保障统计范围。因此，OECD的“社会支出”比世界银行的“社会保障费”统计内容要宽泛许多。
    2.所包括的主体和范围不同。社会保障按其实施主体分为公共部门和私人部门；按其实行方式分为强制性和自愿性；按其资金来源分为初次分配和再分配；按其支付形式分为现金和实物。世界银行仅就公共部门强制性的社会保障进行统计，而OECD既有包括一切主体和一切形式的社会支出总额统计，也有分项的公共部门(强制性、自愿性)社会保障支出和私人部门(强制性、自愿性)社会保障支出统计。
    (三)政府对社会保险的管理方式不同。
    
    由于世界各国对社会保险的理解和定位不同，因此对社会保险的预算管理方式可分为四大类：(1)欧洲福利国家多将社会保险视为国家社会福利的一种，将其列为政府责任，由一般税或专门税支付，因此将其纳入政府财政预算。(2)美国仅将OASDI公共强制性社会保险纳入财政预算，并以预算外形式管理。(3)日本认为社会保险遵从保险的一般原理，应以其基金自我平衡为主，因此仅将政府对社会保险基金的补助纳入财政预算。(4)新加坡、智利等国家认为社会保险是个人的事情，因此由市场运作，完全不纳入政府财政预算。世界银行和OECD对新西兰的两组统计之所以差距巨大，主要是因为新西兰的企业和个人都不缴纳社会保障费(税)，其社会保障所需资金全部从政府一般税收中支付。而德国的社会保障资金大部分来源于雇主和雇员的缴费，很少用一般税收支付，因此世界银行和OECD两组统计数据接近。可见，世界各国的社会保险支出或在、或不在，或全部在、或部分在政府预算中，严重影响财政社会保障支出比重指标的国际比较。
    国际货币基金组织2001年修订的《政府财政统计手册》将社会保险列入政府的收支统计范围，国际上现有的财政社会保障支出比重统计也大多包含社会保险支出。不过从理论上讲，国际社会目前的这种做法混淆了社会保险与社会救助及社会福利的本质区别，忽略了社会保险基金自我平衡的本质属性，不利于社会保险制度可持续发展。
    四、中国政府社会保障财政责任与国际的比较
    
    按照中国2007年开始实行的政府财政支出分类和现行社会保险制度，依据财政部《2010年全国财政决算》及民政部、人力资源和社会保障部有关的事业发展统计公报等资料，我国2010年政府财政社会保障支出比重统计如下。
    1.以财政口径的社会保障支出计算(数据为亿元，下同)。预算内财政社会保障支出＝社会保障和就业＋医疗保障＋住房保障＝9131＋2228＋2377＝13736，占财政支出总额89874亿元的15.3％。以该指标进行国际比较时，由于国际统计包括了社会保险，而我国未包括。因此需要在国际统计数据中扣除社会保险支出。如表3右列数据所示，中国财政社会保障支出在所统计的10个国家中位列第六，低于英、美、德、日、巴西，但却超过了瑞典、捷克、匈牙利、印度。

2.以包括社会保险的口径计算。在中国2010年财政社会保障支出13736亿元的基础上，加上社会保险支出13310亿元(财政决算口径)，减财政对社会保险基金补助支出2310亿元，则中国财政社会保障支出总额为24735亿元，占相应财政支出的24.5％。
    3.以全口径社会保障支出计算。在上述财政社会保障支出13736亿元和社会保险支出14819亿元(人社部公报口径)的基础上，扣除二者之间的重复计算2310亿元，再加上企业年金357亿元(当年收入)、住房公积金3994亿元(2009年提取额和贷款额)、学前教育支出192亿元、除医疗保障外的卫生支出2576亿元(4804亿元－2228亿元)、社会福利彩票公益金支出297亿元，则中国2010年全口径社会保障支出总额为33661亿元(缺补充医疗保险、城镇居民养老保险、社会慈善资金的社会保障性支出)，占相应的财政支出的30.7％。该种口径的财政社会保障支出比重同OECD的统计口径(表2)接近。
    综上所述，我们在进行财政社会保障支出比重国际比较时，必须注意其社会保障的统计范围和社会保险是否包括在财政预算中，避免将不同含义、不同口径的指标拿来直接对比。现实中常有人直接拿中国不含社会保险的财政社会保障支出比重，同福利国家包含社会保险、甚至是全口径的社会保障支出比重直接进行对比。其结果是错误地放大了我国与发达国家政府社会保障责任程度的差距，给党和国家的有关决策以及公众认识造成错觉。
    我国财政“十二五”计划规定财政社会保障支出比重达到25％。依上述分析，如果是包括社会保险支出在内，则目前既已近达到，显然该指标是不包括社会保险支出的。但如果不包括社会保险支出，在同OECD指标对比时就需在25％之上再加10个点之多的社会保险支出，那么35％之上的政府社会保障财政支出比重，与发达国家的差距就大为缩小了。可见明确“财政社会保障支出比重”指标的口径范围至关重要。
    【作者简介】林治芬,孙王军，南京财经大学。南京 210046
    【参考文献】
    [1]OECD. The Social Expenditure Database: An Interpretative Guide SOCX 1980～2003. http://www.oecd.org.
    [2]Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2009 Brussels, 5 March 2009 http://europa.eu.
    [3]JAPAN STATISTICAL YEARBOOK 2007. http://www.doc88.com.