新型国资管理体制如何构建

    十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善国有资产管理体制”、“组建若干国有资本运营公司”，这不仅为国资管理体制两层次架构和三层次架构的长久之争画下句点，也为实现国有资产统一监管奠定了基础，国资管理体制改革的攻坚大幕已然拉开。笔者主张，以组建国有资本运营公司为契机，在区分营利性国企和公益性国企的基础上，构建监管统一、出资多元的新型国资管理体制。
    应对国企做营利性和公益性的科学分类
    国企分类一直是国资改革中争论激烈的焦点问题，对国企进行科学分类是厘清市场与政府的关系，构建新型国资管理体制的前提。在近几年的改革历程中，普遍存在将国企分为公益性和竞争性的观点。简单把国企分为公益性和竞争性两类不仅没有解决公益性国企该不该营利的问题，而且现实中自然垄断行业算不算公益性国企也很难界定。具体而言，该分类主要存在两大误区:
    一是公益性国企和竞争性国企边界不清。
    首先，竞争性与垄断性界限模糊。在当前深化市场经济体制改革阶段，很多垄断行业逐步向民营和外资开放，竞争和垄断的边界处在不断变化之中，这使得在现实中很难区分竞争性国企和垄断性国企。
    其次，垄断性国企是否能营利认识不清。像电网、电信、铁路等自然垄断行业，虽然受到相关部门的价格管制，但这些企业本身是追求营利的，垄断并不排斥企业的营利属性。
    二是竞争性国企提法的背后是国企全面退出。将国企划分为公益性与竞争性，公益性国企由财政部监管，竞争性国企由国资委监管，表面似乎合理。但在打破国企垄断呼声高涨的背景下，此种分类伴随的潜台词是“国有企业应从一切竞争性领域退出”。这种分类的最终结果是国有经济的全面退出，实质上是否认国有经济、否认公有制的主体地位，这与我国基本经济制度相背离，也是对30年改革成就的否定。
    那么如何科学分类营利性国企和公益性国企？从长期看，在中国特色市场经济模式中，国有企业应划分为两类:
    一类是由财政部门管理的公益性国企，其特点是采取国有独资形态，不以营利为目的，这类企业应当只占极少数，以提供公共物品和接受公共补贴的企业为主，主要履行社会公共服务职能，充当社会公共物品提供方的角色。
    另一类是国资部门管理的营利性国企，其特点是采取国资控股或参股形式，以追求营利为目的，企业家来自职业经理人。国资委的监管对象应当是营利性国企，监管范围是国家出资形成的以追求营利为目的的全部国有资本。
    构建监管统一、出资多元新型国资管理体制
    中国庞大的国有资本总量决定了一个统一的国有资本监管部门存在的必要性。国资委要想在直接充当出资人的情况下，实现国有资本的统一监管者是十分困难的，“终极出资人代表”概念的提出为国资委的定位提供一条崭新思路。即由国资委来行使营利性国有资产“终极出资人代表”职能，营利性国有资产的监管主体高度统一，但履行直接出资人职能的主体则多元化。这一多元化主体就是十八届三中全会《决定》中提到的“国有资本运营公司”。
    行使统一监管职能的国资委与直接履行出资人权利的国有资本运营公司共同构成“国资委系统”。同时，国资委、国有资本运营公司、国有实体企业形成“三层架构”。
    第一层是在国务院和各级人民政府之下设立的中央和地方国资委，政府授权国资委作为国有资产的终极出资人代表。国资委作为终极出资人代表，充当赛场上国家队的“领队”，制定国有资本整体战略布局规划，并据此编制国有资本经营预算，并对任命国有资本运营公司董事、制定章程、审批重大事项、收取与支出国有资产收益等事项拥有最终决定权。
    第二层是国有资本运营公司，它作为国有资产的资本运营机构，是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体。定位于国有资产的直接出资人代表，原则上保持国有独资形态，专门以股东身份从事国有资本的经营管理和运作，不从事具体的产品经营。通过资本层面的运作有效组合配置国有资产，充当赛场上的“教练员”。
    第三层是享有企业法人财产权的国家出资实体企业(包括国有参股、控股企业)，定位于国有资产的具体运营，通过国有资产的经营与管理，实现国有资产的保值增值，充当赛场上的“运动员”。
    三层次架构的最大意义在于，虽然履行统一监管者职能的国资委和行使直接出资人权利的国有资本运营公司相区分，但二者又共融于“国资委系统”，通过国资委系统“二身二任”，实现监管者的统一与出资人多元的并行不悖。
    实体企业实现国企管理到国资管理的跨越
    在三层次架构中，大部分实体企业都应采取股权多元化和混合所有制方式，在这种背景下，国资与非国资共同出资的企业，是与外资、民营具有同等地位的民事主体，股东权益中只有部分属于国有，该类企业不宜再称为“国企”。
    从这个意义上讲，只有“国有独资企业”才是真正意义上的“国企”，而“部分国家出资企业”中只是存在“国有资本”。即现代股份公司中只有国有资本与非国有资本之别，而无国有企业与非国有企业之言。在区分“国企”和“国资”的基础上，国有资本运营公司对股权多元化的实体企业的管理，应从简单地对企业实物形态的管理和产品生产经营的管理调整为对国有资本的管理，即实现从管国企到管国资的跨越。
    总之，我们应在营利性国企和公益性国企分类的基础上，建立营利性国资统一监管的三层次国资管理框架，于国资委系统内实现出资与监管职能的分离与整合。这一新型管理体制的构建有利于国有资本的战略布局与结构调整，有利于激发国有企业活力，实现国有资本的保值增值，最终惠及国民。