我国政府公共政策安全管理机制建设研究

我国政府公共政策安全管理机制是公共政策安全命题从理论走向实践的根本途径。本文主要探索我国政府公共政策制定安全、执行安全、成本分解、综合测评及责任追究等五大机制构建的重要意义、基本要求及主要内容。在五大安全管理机制的基础上，以理想类型法提出建构我国政府公共政策安全管理机制链。最后针对公共政策安全管理机制建设，配套提出可操作性的政策建议。
    一、公共政策制定中的安全管理机制
    
    1.议题管理机制。公共政策议题是政策分析的逻辑起点。公共政策议题管理机制建立的目标有两个：其一，要确保安全的社会问题能够顺利成为政策问题。其中，“安全的社会问题”意指人民“最关心、最直接、最现实”的利益问题，且这些利益问题的实现不会威胁社会利益和生态环境。其二，要确保已经成为公共政策问题的社会问题得到决策者的有效回应。如果对政策议题进行的决策是“不决策”，即任由政策问题发展而不作干预，那么，对于此政策问题而言同样是不安全的。政策问题管理机制设置的主要内容有：第一，清理已有政策问题输入政策系统通道的积垢，使人民群众的诉求能够更顺畅、更快捷地表达给公共决策者。第二，设置新的政策问题信息通道，特别是要注重正式通道之外的社会通道，增加公共决策信息源，使更多的社会问题能成为政策问题。第三，建立重大突发社会问题专行“绿色通道”，针对波及范围广、牵涉利益多、社会影响大、蔓延速度快的综合性公共突发事件，要设置专门的信息输入渠道，以赢得宝贵的“临界理性”决策时间。
    2.程序保障机制。公共政策程序(议程)是将政策问题纳入政府决策计划的过程，决策过程与决策结果同样重要，都是影响决策质量的要素，因此，公共政策议程设定不被扭曲是确保公共政策制定安全的重要内容。规范的议程设定要确保每个安全的政策问题都能被公共决策者按照统一、法定、科学、合理的原则公平对待，并顺利进入下一个决策环节。从这个角度讲，公共政策安全管理首先要求的是政府依法决策。公共政策制定中的程序保障机制设置可从两方面考虑：其一，对于常规决策而言，建立健全现行公共政策议程保障法律法规，弥补公共政策制定中的程序性缺陷，确保所有常规决策都在法律的约束和监控下进行，尽量避免决策过程中的人为干预，防止部分别有用心的人扭曲议程、谋求私利。其二，对于危机决策而言，由于政策问题对于决策时间的要求非常苛刻，最佳决策条件转瞬即逝，常规公共政策议程在某种程度上是失效的，因此，要设计专门的危机事件决策议程，并定期进行情景模拟，提高公共政策制定者在决策信息极为有限的情况下掌控复杂局面的能力。
    3.咨询听证机制。公共政策制定中的咨询听证机制由两个方面组成，即专家咨询机制和社会听证机制。其中，专家咨询机制建设要建立和扩充公共决策专家库，将与公共决策相关的各学科、各年龄段、各种生活阅历的专家学者吸收到专家库、政策研究室等咨询机构中，为公共政策制定提供专业的建议。同时，要与高校、科研院所、社会咨询机构等建立常态合作机制，共同促进公共政策规划的科学性、安全性。社会听证机制则是要建立健全公共决策听证制度，把“决策先听证”的理念落到实处，特别是在涉及人民群众的衣、食、住、行等切实利益的问题上，一定要先举行公开听证，参与听证的人员要能代表各种相关的不同利益群体的诉求。
    4.科学决策机制。公共政策制定中的科学决策机制分为两个层面：一是对政策规划建议进行科学选择，并将其合法化为具有权威性、稳定性的公共政策。公共政策的合法程度会影响其执行力。如我国公共政策根据合法化水平可分为基本国策和普通政策，其中基本国策合法程度最高，普通政策制定时要接受其“初审”、执行时要为其“让路”。二是在公共政策开始执行前要对其进行科学评估。公共政策综合测评体系的核心组成部分之一，就是对尚未付诸实践的公共政策进行科学评估，其主要目的在于通过对公共政策的质量进行全面考量，发现在执行过程中可能会出现的各种风险因素，并对其进行“一级干预”。与此相匹配，科学决策机制建设的内容之一就是进行政策建议的科学选择。要处理好“民主”和“集中”的关系，统筹兼顾、把握大局，在诸多建议规划之间做出最佳选择并将其合法化为公共政策。另外，要建立政策方案科学评估机制，充分利用专家学者力量、现代管理理论、科学技术手段等全面评估政策方案，确保公共政策“上游”安全。
    二、公共政策执行中的安全管理机制
    
    1.领导组织机制。领导组织机制是明确公共政策执行的领导指挥机关和组织协调机关等的制度化设计。我国的政策执行领导组织机制由党委领导机制和政府组织机制两方面构成，其中党委领导机制要求各级党委对公共政策执行的安全管理发挥领导职能，并且负领导责任。设置党委领导机制的意义在于发挥党委的组织性优势，确保公共政策执行安全管理在各级党组织和政府的工作中处于重要位置。同时，有了科学的政策和供应充分的物资并不意味着公共政策能够安全执行，还需要建制完整、分工合理、责任明确的公共组织大力推动公共政策贯彻落实。政府公共政策执行的首要环节就是成立或指定专门的政府组织，对负责执行的组织的责、权、利进行合理划分，对政策执行的要求、内容、方式等进行明确交代，对执行人员队伍进行必要的培训和演练等。因此，要在各级党委的领导下，按照公共政策执行安全管理的基本要求，合理分配政府部门的职责，把推动公共政策执行安全作为重要工作来开展，以确保政策安全管理目标的实现。
    2.物资保障机制。公共政策执行中的保障机制意指通过科学设计人、财、物、信息等保障性资源要素的供给数量和方式，达到持续、有效、合理地支持政策执行的目的。政策执行保障机制涉及的内容很多，其中最重要的是充足的物资保障。当然，供应充分不代表可以铺张浪费，而是要坚持勤俭节约的原则做好预算，其最低限度是能够保证公共政策目标的顺利实现。同时，优质的信息沟通同样必不可少。从某种意义上讲，公共政策执行的过程就是对各种政策信息进行管理的过程。这也说明信息保障之于政策安全执行的重要性。而优质的信息保障是要运用现代科学技术减少信息传输的中间损耗、提高信息的使用率，来保障信息的安全性的。
    3.社会协同机制。公共政策安全管理的社会协同机制，是我国政府公共政策安全机制建设的重要保障机制，是通过机制设置来调动一切能调动的社会资源参与公共政策安全管理，减少政府管理成本的活动。社会协同机制主要有三个方面。第一，经济组织协同。经济组织(或称市场组织)作为公共政策的主要相关主体，其行为能力直接受到公共政策的制约；反之，经济组织的行为方式、行为内容及行为结果等也在很大程度上影响着公共政策安全状况。因此，引导经济组织参与公共政策安全管理事务，一方面能够增加公共政策安全管理的管理主体，充实政策安全管理体制；另一方面能够有效降低经济组织本身之于公共政策的风险成本，从而达到双赢效果。第二，社会组织协同。社会组织因为能够延伸公共服务职能、表达人民群众诉求、满足社会自主化要求、维持社会秩序等而成为政府公共管理的重要关注主体。社会组织同样能够承担部分从政府转移出的公共政策安全管理职能，这不仅能促进公共政策安全状况的改善，而且能够降低政府政策安全管理成本。因此，要将社会组织纳入我国政府公共政策安全管理机制。第三，其他主体协同。我国政府公共政策安全管理的社会协同机制不仅要整合经济组织和社会组织的力量，而且要吸收其他对公共政策安全管理有益的组织和个人，如坚持共产党领导的政治团体、三大宗教组织、没有登记的草根组织等，将各方面的力量集中起来，以在全社会形成公共政策安全管理的合力，为国家经济、社会、文化等各项事业的快速、持续发展保驾护航。
    4.环境控制机制。根据政策环境理论，政策环境与政策系统的密切关系在于，它为公共政策实施提供必要的物质条件，而且是影响公共政策安全的重要因素。公共政策执行中的安全管理的重要内容之一，就是要确保政策的社会内部环境和社会外部环境的变化不至于影响到政策的执行安全，即要确保公共政策的环境良性变化，将各种环境风险因素限制在可控范围内。公共政策执行中的环境控制机制包括政策内部环境和政策外部环境两个方面。公共政策内部环境控制是指通过制度化的设计，控制和约束公共决策系统本身的各种影响因素，从而确保政府公共政策系统安全运行。如我国行政管理体制长期形成的特有的亚文化，对于公共政策系统的消极影响贯穿整个政策周期，若不进行有效的控制，将会导致公共政策在实施过程中的风险不断积聚，甚至外化为社会危机。公共政策外部环境控制则是对与公共政策系统进行能量交换的各种社会因素进行有效的管理，确保公共政策外部环境良性变化，进而保证我国政府公共政策的执行安全。
    三、公共政策安全管理的成本分解机制
    
    1.成本层级分解机制。公共政策安全管理作为政府的一项新工作任务，其全面展开势必会依赖行政级别分工，通过对各级政府部门的工作进行层级监管，最终达到政策安全管理的目的。同时，不同行政级别的政府组织，其具体分工、人财物力、执行力等差异明显。因此，不同级别的政府组织在公共政策安全管理中应该负担的成本不同。第一，中央政府处于管理层级的顶端，对公共政策安全管理的各种资源进行分配，对成本进行全面管理。中央政府要制定政策安全管理的经济成本测算和社会成本控制方案，并将其细化为与各级管理事项相匹配的份额交付下级操作。第二，省级政府根据对本省公共政策安全管理状况的规划，控制和分配全省的政策安全管理成本，要将国家的政策安全管理成本分解方案与本级的特点结合起来，做好统筹分解工作。第三，县级政府直接对本县的政策安全状况进行管理、对政策安全成本进行核算，特别需要做好承上启下的工作，一方面要保质保量完成上级的任务，另一方面又不能让基层成本负荷太重而难以操作。第四，由于基层政府没有直接的财产分配权，因此其主要负责公共政策安全管理工作的执行，而正因为处于政策安全管理的第一线，基层政府对于政策安全成本管理意义重大。
    2.成本区域分解机制。与行政级别成本分解类似，公共政策安全管理的成本在不同经济社会发展区域表现出明显的差异性，即发达地区与欠发达地区的公共政策安全管理的成本大小和类型也是不同的。同样的公共政策在不同地区实施时不能搞“一刀切”，而要结合实际情况区别对待。欠发达地区因其政策安全意识淡薄、物质条件有限、社会基础薄弱，进行公共政策安全管理的经济成本和社会成本较发达地区都更大。发达地区的物质条件、经济社会环境都更具优势，因而其政策安全管理分工应该更多地关注社会成本；反之，欠发达地区则因其受自然风险的影响较大而主要负责公共政策安全管理的自然风险成本。因此，国家在对公共政策安全管理成本进行分解时，应使发达地区与欠发达地区的政策安全管理成本在量上体现出差异，在类上有不同的侧重点，这样才能因地制宜，提高公共政策安全管理的针对性。
    四、公共政策安全管理的综合测评机制
    
    1.全程跟进评估机制。公共政策评估是在政策系统运行过程中发现偏差的根本方式、纠正偏差的重要前提。全程跟进评估是我国政府公共政策安全管理机制的重要内容。公共政策安全的全程跟进评估，就是对公共政策从制定到执行再到终结的安全性进行全过程追踪评估，及时、准确地掌握公共政策的安全程度，以便在其风险要社会化、成本要大于产出时做出及时的政策调整。传统的政策过程评估更多地关注政策的科学性和效益水平，此处则要求将公共政策的安全程度作为政策评估的新内容，并在综合测评中作为核心指标。事实上，对公共政策安全性的测评与控制能够很好地保障政策的科学性和效益，两者在功能上是互促关系。全程跟进评估机制建设涉及几个重要问题：其一，公共政策安全评估的指标体系设置，即通过哪几个指标能够有效反映政策安全性状况。其二，公共政策安全评估的主体，即由政府自身、专家学者还是社会组织主持测评工作。其三，公共政策安全评估的技术手段，即如何利用现代管理理论、科学技术手段进行科学评估。其四，公共政策安全评估结果运用，即如何将评估结果反馈给公共决策者，且起到提高政策质量的作用。
    2.及时追踪决策机制。在对公共政策安全性进行科学评估、准确掌握的基础上，如果发现现行政策存在社会风险且民众已经明显感觉到其继续执行无益，此时要及时采取有效措施进行政策风险干预。倘若政策风险难以控制且不断蔓延，就要果断中止执行而制定新的政策，有效抑制“公共政策惯性”，从而确保公共政策系统安全。因此，追踪决策应有两种状态，一是通过调整继续执行原政策。随着公共政策执行时间的延续，政策“积淀成本”不断增多，立即终止执行的难度较大，此时即使公共政策安全系数出现了明显的下降，政策执行系统也不愿意立即终止现行政策。针对这种情况，最明智的做法就是进行微调后继续执行。二是立即终止原政策并进行新的决策。能够立即终止原政策执行的情况一般会出现在公共政策风险社会化且造成执行危机之后，此时社会反响强烈，政府对危机感受真切，政策继续执行的条件几乎丧失，如果坚持执行原政策势必会造成更大的社会危机。为此，政府必须立即终止现行政策，并针对新的情景进行新的决策，以彻底改变危机局面。及时追踪决策机制建设的一个重要问题就是对现行政策安全状况的准确把握，如果继续执行的条件还未彻底丧失，则可进行调整(变通)执行；反之，则必须作出新的决策。
    五、公共政策安全管理的责任追究机制
    
    1.直接责任追究机制。直接责任是指特定的公共组织和个人因在公共政策安全管理中消极作为或不当作为致使公共政策潜在风险社会化，并造成巨大的经济损失和人员伤亡等后果，按照政策安全管理制度规定对后果直接负责。直接责任追究属于政策安全管理责任追究机制的首要内容，也是核心内容。因为直接责任的追究会造成责任主体某些经济权利和社会权利的丧失，所以，明确公共政策安全管理直接责任能够促进公共政策安全管理工作的落实。公共政策安全管理直接责任追究机制的主要内容有：一是明确责任主体，对不同类型的公共政策安全事故的直接责任人进行明确规定，防止冤枉好人、包庇坏人。二是明确责任内容，根据“责罚相当”原则，明确直接责任人的行政责任和法律责任，减少责任认定和追究的不公正现象。三是明确责任方式，包括责任由谁来追究(上级领导机关、司法机关、人大还是社会)、怎么追究责任(启动、调查、决定、复审和执行程序及其方式设计)两方面。
    2.领导责任追究机制。领导责任是指对公共政策安全事故负有直接责任的组织和个人的上级领导机关或主管部门应负的责任。公共政策安全管理机制依托于政府管理体制的强大行动力，同时与各级政府的职责分工相匹配，因此，明确政策安全管理的领导责任能够与其直接责任形成合力，共同促进我国政府公共政策安全管理有效开展。领导责任追究机制设置与直接责任追究机制类似，都要明确责任主体、内容及方式等。其中，责任主体主要是公共政策安全事故直接责任人的部门首长、上级领导或法定的其他组织和个人；责任内容是基于行政领导与被领导关系而产生的责任，需特别注意的是，对领导责任与直接责任要作明确的界定、合理的划分，避免出现相互推诿或“各打五十大板”的现象；领导责任追究方式与直接责任追究方式大致相同，都是要明确问责主体和问责程序等问题。
    3.其他责任追究机制。其他责任是指除了直接责任和领导责任之外的其他相关组织和个人，因其具体行为对于公共政策安全事故产生了推波助澜的作用而应负有的责任。强调其他责任的意义在于，一是引导社会各界关注公共政策安全问题，二是规范社会力量参与公共政策安全管理事务，三是弥补公共政策安全管理责任追究漏洞。与直接责任和领导责任不同，其他责任在实际中更多地表现为法律责任，问责主体一般为司法机关，问责程序则要严格遵守法律程序。因此，我国政府公共政策安全管理其他责任追究机制建设要与有关法律制度相呼应，即两者价值应一致、程序应互通、功能应互促。
    上文所罗列的公共政策制定安全管理机制、执行安全管理机制、成本分解机制、综合测评机制和责任追究机制等五大机制相互影响、共同作用，构成了我国政府公共政策安全管理机制链(如下图所示)。其不仅共同维护着公共政策系统安全，而且维护着我国政府公共管理安全，在客观上保障着国家公共安全。

    图我国政府公共政策安全管理机制链

六、我国政府公共政策安全管理机制建设政策建议
    
    1.培育公共政策安全意识。第一，建议把公共政策安全纳入国家公共安全理论和政府公共管理理论的研究，加强对我国政府公共政策安全及其管理机制的理论探索，为我国的公共政策安全管理实践提供更广泛、更科学的理论支撑。第二，建议把公共政策安全管理作为“立党为公、执政为民”的实化内容和“转变政府职能、建设服务型政府”的具体要求，运用各种公共媒体、专题会议及主题活动等形式进行全面、立体式的宣传，提高公共决策者和广大人民群众对于公共政策安全的认识。
    2.重新评估公共政策管理体制。我国政府公共政策安全管理机制建设的首要条件就是对现行公共政策管理状况的准确把握，而掌握政策管理状况的有效方式是对其进行全面、科学的评估。因此，很有必要对我国政府公共政策管理体制进行重新评估，特别是要找出存在安全隐患的公共政策并及时进行调整。第一，依照政策“安全”要求，对现行公共政策进行全面、科学的重新评估，梳理出安全状况差、效益水平低的公共政策，为构建公共政策安全管理体制做好前提准备。第二，清理公共政策系统积垢，及时调整或终止存在安全隐患的公共政策。此建议的目的在于降低我国政府公共政策管理的成本损耗，优化公共政策安全管理内部环境。
    3.构建公共政策安全管理系统。构建我国政府公共政策安全管理系统，需在现有的公共管理体制中进行制定安全机制、执行安全机制、社会协同机制、成本分解机制、综合测评机制及责任追究机制等设计。首先，建议充分利用我国政府公共管理体制优势，将公共政策安全管理系统嵌套于其中，即可将政策安全管理作为政府决策部门的一个新的职能，按照不同级别、不同区域的要求一一相对应。其次，建议将公共政策安全纳入各级政府政策研究职能部门的工作范围，今后的公共政策研究需考虑其安全性。县级以上各级政府部门成立专门负责公共政策安全管理日常工作的科室，县级及以下政府部门常务副职负责政策安全信息的收集、反馈及控制等工作。再次，建议成立公共政策安全管理研究学会，其职能为组织专家、学者及实际工作者进行专项理论研究、定期学术讨论交流等活动，为公共政策安全管理工作建言献策。
    4.制定公共政策安全管理法规。制定我国政府公共政策安全管理的专项法律规范是提高政策安全管理工作的威信和刚性的重要方式，也是将公共政策安全管理机制确认为社会公共生活的重要规则的根本途径。设计科学、合理的公共政策安全管理体系只有上升为政府的法规，才有可能在现实中产生良好的效果。其一，建议我国政府研究出台《政府公共政策安全管理办法》，明确规定政策安全管理的宗旨、主要任务、工作方式、责任分配等重要问题。在我国选定具有代表性的区域进行试行，深入实际总结经验教训，对政策安全管理办法进行修正，然后在全国范围内推行。其二，建议我国政府在今后修订与政府决策相关的法律时，将公共政策安全管理作为政府公共管理的新要求加入其中。其目的在于通过立法的途径提升政府公共政策安全管理的法律地位。
    5.加强公共政策安全管理保障。建立一个全面、立体、科学的保障机制是确保政策安全管理系统安全运作、社会功能持续发挥的重要因素。公共政策安全管理保障包括物资保障、人才保障、组织保障、信息保障等。第一，设立公共政策安全管理专项资金，用于对公共政策安全性事故进行救助，可以考虑将国家防灾减灾的部分资金纳入公共政策安全管理系统统一配置，以减少中间环节消耗，提高资金利用率。第二，健全全国应急物资管理机制，利用网络、卫星定位等高科技手段统一、集中、快速调配应急物资，减少公共政策安全性事故的发生概率，降低政策安全事故的社会危害。第三，建立全国统一的公共政策安全管理信息系统，实时共享政策安全信息，遇到问题立即行动，尽量将公共政策风险控制在不危害社会利益的范围内。
    （作者单位：重庆市委党校）