深度贫困地区如何冲破“贫困陷阱”

核心提示：当前脱贫攻坚所面临的主要问题是深度贫困的脱贫攻坚问题，“内生动力不足”下的“贫困陷阱”是深度贫困致贫机制中的内生要素。从某种程度上说深度贫困的发生不单是所谓致贫的外部因素，在客观上还存在着某种超越国家或个人能力，同时又约束国家和个人把握市场机会的一种状态，国际贫困研究领域将此称之为“贫困陷阱”，而“贫困陷阱”则属于致贫的内因。我们制定缓解和消除深度贫困的政策需要在“贫困陷阱”理论基础上，从区域发展、社会发展、社会文化、扶贫组织资源角度出发，为深度贫困地区和人群寻找到合适的脱贫之道。
    原标题：冲破“贫困陷阱”：深度贫困地区的脱贫攻坚
    习近平总书记于2017年6月23日在山西太原主持召开的“深度贫困地区脱贫攻坚座谈会”，标志着中国政府自2012年开始逐渐强力推动的精准扶贫攻坚工作进入到了一个新的阶段，可以称之为扶贫工作的“触底着陆”。中国有计划、有目标和有组织的扶贫工作开始于上个世纪80年代初。尽管在之后的很长一段时间，无论从人均收入和实际的福利情况来看，中国与其他国家相比处于普遍的贫困状态，如1978年，中国人均GDP只有156美元，远远低于新加坡的3193美元、马来西亚的1246美元，甚至低于印度尼西亚的389美元。然而，中国在普遍性绝对贫困的情况下，依然存在着较大的贫富差别。甘肃的河西地区、定西地区和宁夏的西海固地区就是当时全国极端贫困地区的典型代表。“全家人出门只有一条裤子”的贫困现象在上个世纪70～80年代非常普遍。1982年12月30日，“三西”建设领导小组第一次会议召开，标志着中国政府持续了近40年的大规模的有计划、有目标和有组织的农村扶贫工作的开始。从严格意义上讲，中国的扶贫工作首先是从深度贫困地区开始的。选择从这样的地区开始扶贫工作具有多方面的原因。首先，从自然条件、经济发展和社会文化的差异来看，中国已经存在着明显的区域发展的差距，西部地区、西南地区、边疆和少数民族地区的发展水平远远低于东部沿海地区，而且随着改革开放的实施，这个差距明显开始加大；其次，虽然当时全国农村的贫困面很大，但是国家缺乏足够的财力展开全国范围内的专项扶贫工作，只能先从最贫困的地区开始；最后，由于改革开放之初差异性的发展战略的实施使得已有的区域差异进一步扩大，贫困地区的贫困进一步凸显，在落后地区展开扶贫工作也日显迫切。随着改革开放的不断推进和经济的不断发展，中国的扶贫工作面开始不断扩展，扶贫工作开始惠及更多的农村贫困人口。1986年，中国政府确定贫困县331个（1994年调整为592个），这是中国政府首次力图通过划定贫困区域来确定最为贫困的地区，以便开展瞄准性的扶贫。2002年，中国政府在已有的贫困区域的基础上，又制定了贫困村的概念，识别了148400万个贫困村；2012年，中国政府调整贫困线，明确了新的标准下的农村贫困人口的数量，同时通过建档立卡在全国识别了贫困人口。中国政府30多年的扶贫经历了从划定贫困区域到划定贫困村落再到识别贫困人口这样一个过程，形成了系统的针对瞄准性的扶贫战略和政策。从上个世纪80年代初瞄准深度贫困地区和人口，到2017年精准扶贫再次聚焦深度贫困，意义发生了重大变化，前者是政府专项扶贫计划从最贫困的地区开始，后者是政府针对绝对贫困的专项扶贫计划将会从最贫困地区的脱贫结束。
    深度贫困的概念和政策含义
    目前，有关深度贫困的概念主要在两个层面使用。一是政策层面的表述。在政策上对于深度贫困问题的表述包含两个方面的内容：一是深度贫困地区；二是深度贫困群体。这两个表述主要出现在中央政府的文件、领导人讲话以及政府部门的工作报告中，我们可以称之为政策性的深度贫困概念。以界定区域为特点的深度贫困地区概念出自不同的原因。首先，当中国政府在上世纪80年代开始展开扶贫工作的时候，首先瞄准的区域就是在当时贫困程度最为严重的地区，也就是今天我们所谓的深度贫困地区。由此，从严格意义上讲，深度贫困地区的概念最初应该是来源于基于对全国各地经济社会状况进行比较的基础上所形成的优先展开扶贫工作的区域单元。第二，其后明确提出深度贫困地区概念的重要原因则是随着扶贫工作在全国范围的展开，特别是由于扶贫具有无偿和优惠的财政和物资资源转移的内容，从而诱发了各地竞相获取扶贫资源的行为。这一行为主要是通过数据趋同手段努力将自己辖区内的贫困地区被纳入到已经确定的扶贫区域单元而实现的，从而逐渐造成了与原本确定的扶贫区域单元具有类似特点的区域数量的不断扩大，也就是所谓泛贫困化的状况。在这样的情况下，原本可以将资源集中在特别贫困地区的扶贫工作也不得不逐渐变得更加泛化，在政策实践层面出现了所谓的“撒胡椒面”“大水漫灌”等状况。作为对泛贫困化在实践上的回应，政策上需要将扶贫回归到所谓“雪中送炭”性质的本位，所以，深度贫困地区的概念比较明确地界定了“雪中送炭”行为的具体边界。最后，由于扶贫具有很大程度的财政和物资无偿转移的特质，所以很容易造成“虚假性需求膨胀”的状况，并继而诱发道德陷阱，因此在政策上也需要有一个不容易导致挤入的具体的客观边界。深度贫困地区的概念无论从客观实际，还是在表述上都提供了一个在扶贫中合理有效使用公共资源的边界，提供了使用公共资源扶贫的合法性依据。2017年11月21日，中国政府发布的《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（以下简称《意见》）明确界定了深度贫困地区的具体范畴。《意见》指出，西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州（简称“三区三州”），以及贫困发生率超过18%的贫困县和贫困发生率超过20%的贫困村均属于所谓的深度贫困地区。按照这个标准，目前全国有110个县属于深度贫困县，16000个村属于深度贫困村。各省按照贫困发生率11%的标准确定了334个省级深度贫困县。与早期在全国范围确定贫困县和贫困村以及划定贫困片区不同的是，首先，深度贫困地区是现有贫困地域概念的一个部分，不是根据新的标准重新划定的，只是按照贫困发生率的程度做了比较排序，例如，按照2017年全国农村平均贫困发生率3.1%作为标准，贫困发生率在18%以上的属于深度贫困县；其次，深度贫困地区范围大大缩小，使得深度贫困地区的贫困特征相比其他贫困地区的特征更加凸显，从而降低了潜在挤入和漏出的风险，如目前深度贫困县的数量是110个，远远少于全国贫困县的总数量。在区域发展差异显著存在的条件下，缓解贫困需要瞄准机制，因此，界定深度贫困地区的范围对于提高扶贫资源的使用效果十分重要。但是，除了界定区域以外，仍然需要界定最终的受益群体，因为即使在深度贫困地区，也不是每个人都是贫困人口，而且即便是所谓的贫困人口也不必然属于深度贫困人口。主要的原因是2011年确定的，以2010年不变价格计算的2300元农民人均纯收入的贫困标准已经高于赤贫和温饱的标准，这个标准显然不能完全等同深度贫困的标准，故而就出现了深度贫困群体的概念。与界定深度贫困地区不同的是，中国政府并没有在建档立卡贫困户的机制上再明确谁是深度贫困人口，但是政府扶贫官员强调所谓的“三类人”，一是病贫人，就是因病致贫人群，特别是重病和慢性病人群；二是返贫人，就是因灾等返贫的人群；三是老贫人，可以算作为深度贫困人口。
    

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