以国企改革推动国有资本新布局

国企改革的争论伴随着中国的改革开放进程，近来再度成为舆论关注的焦点，反映了一些人对国企改革方向模糊、动力减弱的忧虑：如今已经“做强做大”的国企高管没有继续改革的动力，实现了国有资产“保值增值”的国资委似乎也缺乏继续改革的动力。一时间，国企改革要不要继续推进？改革的方向是什么？如何选择改革路径？国有资本变现如何与财政预算体系重构协调？笔者认为，现在已经到了必须厘清思路、再启改革的时候，根本原则应该是以红利上缴为起点，以国企改革优化国有资本布局，实现财政体制的重构。
    回顾国企改革30年，从上世纪80年代的“扩权让利”、“抓大放小”到90年代的“三年脱困”、股份制改造与建立现代企业制度，国有企业数量在减少，而经济效益却有了一定程度的提升。在市场化浪潮的锤炼下，国有企业已经不再是政府的附属体，而是自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。统计数据显示，1998年到2010年间，国有企业的户数占比从39%下降到4.5%；2002年到2011年间，中央企业的资产总额从7.13万亿元增加到28万亿元，营业收入从3.36万亿元增加到20.2万亿元。
    在三年改革脱困之前，国有企业还是国家经济的包袱和社会稳定的隐患。而现在，国有企业是国家经济、社会发展中积极的、稳定的因素。20世纪八九十年代国有企业效率低下、包袱沉重、技术落后、资不抵债被迫破产的困局已纾解。1994年，中国最大的500家国有企业全年销售收入的总和还不如美国通用汽车公司一家的销售收入。而2011年公布的世界500强企业中，中央企业已有38家榜上有名。一些国有企业已经成为国内市场竞争中的“巨无霸”，令世界瞩目。
    国有企业摆脱经营困境、提高效益的改革初衷，已经在很大程度上得以实现。不过，改革的历史使命尚未完成，历史遗留问题依然在发酵，诸如国有经济布局分散、战线过长，国有资产管理体制不顺等问题。
    笔者认为，中国国有企业追求市场化、商业化以及利润最大化动机的“经济人”行为，已经颇具水平。这意味着国企改革到了新的阶段，改革已经不是传统意义上的国有企业改革，而是国有资产战略布局的启动，是国家战略层面的财政体系重构。
    国有资产应该首先从“退”入手，有序退出，退出之际方知国有资本的盘子究竟多大，国有企业应该存留多少家。对竞争性行业，国有资产不再依附国有企业的实物形态，而是以自由流动的国有资本形态控股与分红，政府不再干预企业决策和内部事务；对自然垄断性行业，则放开准入门槛，制定行业标准，鼓励各类资本进入，实现政府监管模式重塑；对涉及自来水、电力、燃气、医药等公用事业领域，可采取PPP(公众、民营、合作制)或者“授权经营”等方式取代行政管理；而最后事关国计民生的领域，国有资本“退无可退”即是国有企业生存之域。该领域不以盈利为目的，主要提供一般企业无力生产、不愿意生产的产品或服务，或者垄断某些具有特殊性质而不宜让民营企业涉足的产业等等。以服务民生为己任，即使付出一定的效率损失代价，也不惜国家财政补亏。《大学》中说：“国不以利为利，以义为利也”。诸如义务教育、民众教化、农田水利等这类民资不愿涉足的领域，也被学者称为“公益型国企”。事实上，公益型国企早已存在于欧美等发达国家，这些企业并不将追求利润最大化作为唯一目标，更多的是把国有企业作为提供公共服务弥补市场失灵干预经济生活的一种特殊的宏观经济政策工具。英国的国有企业就是在“退无可退”的领域发挥作用。比如，铁路、电力、公立医院等。
    这个“退”，并非国有企业的退，而是国有资本的退，其实质是资本的概念而非企业的概念。如此布局之后，可以预见类似新加坡淡马锡那样的中国投资公司将不断涌现，或持股海外，或持股私企。国有企业并不一定是国家经营，可以“国有国不营”。
    进而，国有资本应该以退为进，补足社保和公益性基金所需，使国有资产回归到全民所有、全民分享的本性。中国正值转型时期，“未富先老”导致未来社保基金缺口庞大。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文的研究表明，目前全国养老金缺口大约1.3万亿元人民币，缺口将在2035年左右达到高峰，每年会产生1000亿元人民币的“窟窿”。这么大的“窟窿”，只有依靠国有资本这块“补天石”。除了加大国企利润分红力度外，还可通过变现部分国有资产划转到社保和公益性基金中，填补“亏空”。近年来，国资委大力推进国企整体上市，股权多元化，不仅可使国有资本处于可变现状态，保证国家不时之需，同时也进一步完善了企业微观治理结构。
    长远来说，国有资本战略布局其根本症结，即是国家财政体制的再改革。目前已经到了恢复国企红利的公共财政属性之时。把国有资本预算与国家经常预算统一起来，税收与利润放在一起，大大提升了中国政府的财政调遣能力，国家资产负债结构更趋合理。因此，国企改革再出发，更深层的含义是国家财政体制的建设和国家财政能力的重构。这样理解，国资委不是国有企业的管理委员会，而是国有资本配置的机构；财政部亦不是出纳与会计的身份，而真正是国家财政统筹规划的机构。
    从国有资本战略布局的视野俯瞰，厘清了国企、国有资本、财政体系重构三个层面的改革关系：国有资本就是要在能赚钱的地方赚钱，以股份、控股、分红、国家财富主权基金等资本形式进入，“保值增值”才能保全民众的既得利益。这样的战略布局需要“顶层设计”和高层的决策勇气。
    不言而喻的是，国有资本的进退必须与政府职能的转变联动。目前，公众对国企的意见，主要是国有资本借助国有企业的实物形态扩张，依赖行政特权获取利润，导致市场不公平竞争。当国有企业的存在不再以盈利为目的之时，政府也就从建设型政府变为公共服务型政府，更多行使社会管理职能，而国有企业以往所负担的社会功能全部转由社会担负。
    （作者单位：山东大学管理学院）