构建南水北调工程供水价格管理体制的政策建议

内容摘要：南水北调工程是缓解我国北方地区水资源严重短缺局面的重大战略性跨流域调水工程，其东线一期工程与中线一期工程将分别于2013年和2014年通水运营。南水北调工程的特殊性与调水运营面临的复杂局面，要求厘清南水北调工程运营管理与供水价格管理体制的基本思路。为此建议：建立以“准市场机制”为核心的工程运营管理体制，并做好工程运营管理体制与现有建设管理体制相衔接；以特殊法人形式并实行一体化管理的运营管理主体为基础，构建以“准市场机制”为核心的南水北调工程供水价格管理体制。
    关键词：南水北调，管理体制，供水价格，政策建议
    一、南水北调工程的特殊性及其运营面临的主要问题
    南水北调工程（以下简称“工程”）在工程建设、投融资、资产、成本等方面具有特殊性，并具有多重性和外部性的效益特征和准公共物品特征。工程涉及利益关系复杂，调水与供水公共影响大，运营与管理面临着经济效益、持续运营、区域合作、运营主体治理等诸多问题。因此，迫切需要制定一套符合南水北调工程特殊性的运营管理体制与供水价格管理体制，以保障实现工程的可持续运营、水资源的合理配置和《南水北调工程总体规划》（以下简称“《规划》”）目标。
    （一）工程特点与经济特征存在复杂性
    与国内外其他大型跨流域调水工程相比，南水北调工程在工程建设、投融资、资产构成、成本特征等方面具特殊性，直接影响了工程运营管理体制与供水价格管理体制的模式与构建。
    第一，工程建设具有特殊性。一是工程具有跨流域、跨地区、涉及范围广、输水距离长、供水范围大等特点；二是工程庞大、组成多且复杂，东线、中线输水方式不同；三是工程具有建设周期长、分阶段建设、工程前后完工时间不同的特点。
    第二，投融资有多元化的混合性特点。一是出资主体数量和类型多；二是出资形式多元化；三是出资时间差异化；四是工程建设投资额巨大。
    第三，资产构成复杂。一是资产构成复杂，先后投资与新旧工程交错；二是资产产权分散，确权难度很大；三是资产具有整体性要求。
    第四，成本特征复杂。一是工程建设成本、供水成本并存；二是新旧工程成本相互交叠；三是供水成本构成具有复杂性，还贷压力长期存在。
    （二）工程具有准公共物品特征及复杂的利益相关方
    工程具有多重性和外部性的效益特征和准公共物品特征；工程的建设与运营涉及利益主体众多，利益关系复杂；工程供水价格是调整复杂利益关系的重要手段。
    工程具有准公共物品特征。工程同时具有公益性和非公益性水利资产属性，具有准公共物品的特征。工程的多重属性决定了工程不可能只以利益最大化为单一目标，需要兼顾众多利益主体的不同诉求。因此，工程管理体制及供水价格政策属于关系重大的公共政策。
    工程及运营涉及复杂的利益相关方。从宏观层面上看，中央政府和地方政府（水源区、通过区、受水区）是主要的利益主体。从微观层面上看，工程运营主体、用水户（含企业与居民）是主要的利益主体。这些主体利益诉求不同，多重利益博弈结果将会影响南水北调工程公共政策的形成。
    工程供水价格是调整复杂利益关系的重要手段。工程供水价格政策涉及工程利益相关方的利益，是工程相关公共政策的重要内容，是调整利益主体关系的重要手段。中央政府有必要对南水北调工程实施特殊政策，以保证公共政策尤其是供水价格体制与政策的有效施行。
    （三）调水运营面临的主要问题
    从建设阶段向调水运营阶段过渡的背景下，南水北调工程主要面临经济效益、持续运营、区域合作、管理体制与管理效率等问题。
    一是经济效益问题。供水收益是南水北调工程最主要的收入来源，运营主体还将从中支付运营成本、偿还贷款等，因此供水价格是南水北调工程经济效益的核心。如何建立科学合理、兼顾各方利益的供水价格管理体制是工程调水运营面临的主要问题之一。
    二是利益关系问题。工程供水运营阶段将面临区域、部门、用户、运营主体、金融机构等多方交织的利益关系，比建设阶段更加多元化与复杂化，一些重要的利益关系问题（如价格水平、还贷风险等）由隐性转变为显性。这些问题如不有效解决，将不利于工程的整体与持续运营。
    三是区域合作问题。《规划》侧重于约束工程建设阶段，对调水运营阶段的水资源配置以及协调管理只有原则性规定，并没有规定如何协调多个省市的利益合作关系，缺乏对工程从建设阶段到运营阶段的过渡性安排，突出表现在没有对建设阶段设立的代表地方利益的项目公司给出转型方向与基本定位。
    四是管理体制与管理效率问题。一方面，《规划》提出对工程的运营管理采用“公司制”运作，但一般公司主体对于工程涉及的多方面的利益及矛盾无法很好解决；另一方面，由于工程多线建设、分段通水，运营主体数量的多少会影响到工程运营的竞争与成本，这是未来运营管理体制需要解决的实际问题。
    二、构建南水北调工程运营管理体制的基本思路
    工程通水在即，明确运营管理体制是确定供水价格管理体制的重要基础。《规划》明确了“政府宏观调控、准市场机制运作、现代企业管理、用水户参与”的总体思路，工程运营管理体制具体方案设计的核心是“准市场机制”，需要综合考虑各种变化因素确定可选方案，市场与行政手段不同组合程度的管理体制会有相对应的定价机制。
    （一）国内外调水工程相关经验借鉴
    国内外的大型调水工程的管理体制和定价机制不尽相同，主要表现在政府介入的程度有所差别，并与建成年代及相关的市场环境、国民收入水平密切相关。国内外调水工程对南水北调工程的借鉴主要有：一是运营管理体制与市场成熟程度匹配，南水北调工程可以积极探索贴近市场、必要时才运用行政手段的运营机制；二是多数由专门机构进行运营管理，一些专门机构是特殊法人，由专门法规提供保障，南水北调工程可通过公司制企业进行运营管理，但要针对该公司制定相应的条例或规定；三是工程运营管理主体有较高的统筹能力和管理层级，便于统筹协调各利益相关方；四是适时完成了工程由建设到运营的过渡与转变，形成能协调各方利益的、高效的治理结构。
    （二）南水北调工程运营管理体制的基本思路
    第一，工程运营管理主体的性质应是履行特殊职责的国有公司。工程运营主体与一般国有企业的不同体现在三个方面：一是不直接参与市场竞争，而主要是进行公益性供水，这既是履行政府赋予的特殊使命也是履行社会责任；二是让具有较强公益性的供水资产持续发挥功能，经营性国有资产保值增值的功能相对弱化；三是初始资本具有混合性，包括中央资本、地方资本等。运营主体的特殊性决定了政府需要专门制定相应的工程运营管理体制和工程供水价格管理办法。
    第二，工程运营管理体制的核心应是“准市场机制”。一方面是考虑政府既要履行必要的和不可替代的职责，又要避免陷入微观领域和低效率或背上过重的财政包袱；另一方面是考虑调动各方面的积极性，通过市场机制形成制约，提高效率。“准市场机制”中的市场与行政手段的组合程度在理论上很难界定，且会随着环境变化（如受水区价格承受能力上升、资本市场发展和金融工具创新等）有所变化，需要在实践中探索与调整。因此，在“准市场机制”方面会有很多可选方案，这些方案的区别就是市场化的程度有所不同，因而定价机制也就不同。
    第三，工程运营管理体制要与现有建设管理体制相衔接。工程建设阶段按要求成立的若干项目公司如何转换为运营主体（运营公司）或成为其有机组成部分，是运营管理体制需要重点考虑的影响因素，不同的转换方式涉及不同的资产边界，从而影响供水成本和定价。
    （三）构建一体化运营管理体制的基本要求
    南水北调工程的一体化运营管理主要是对各条线路从相关区域（水源区、通过区、受水区）和工程供水的各个环节（取水、输水、分区域供水、收取水费、工程维护等）进行统筹规划、统一管理，其优点在于：一是有利于制定政府定价或政府指导价；二是可将部分交易成本内部化，也有利于政府仅制定少数几个关键价格；三是有利于形成一个能与地方谈判的实力相当的主体。
    运营管理对价格管理体制的影响主要体现在运营主体与政府价格主管部门的关系上。运营主体的多寡、内部约束力的强弱等关系到政府定价或政府指导价的复杂性、可操作性和行政成本。
    南水北调工程运营管理体制尤其是价格管理体制的具体方案主要考虑三个层次的问题，包括运营主体的统一或分散、运营主体的投资构成形式和运营管理体制与建设管理体制的衔接。
    第一，有必要成立一家企业作为一体化管理的运营主体。从政府管理的角度看，直接面向多个运营主体很难协调。国内大型调水工程运营管理的经验表明，调水工程运营主体大多具有较高的管理层级，这也与调水工程服务对象其实是地方政府相适应。南水北调工程的水源区、通过区和受水区很难按行政区截然分开，也难以建立简单的上下游买卖关系，多头分段管理难以保障运营。面对多重利益关系与复杂的供水链条，需要建立高层级的协调机制，同时需要有相应的主体来具体落实中央政府的方针和决策。一个统一的运营主体也比较方便政府进行价格管理和价格调控。
    第二，统一的运营主体初期应采取较为通行的中央独资方式。南水北调工程的投资具有多元化、混合性的特点，且在东线、中线及各段均不相同，通过评估核定出资额十分困难。工程运营主体可先由中央出资设立国有独资公司，在各项目上控股各业务公司，再通过资本运作的方式逐步进行整合，并可扩张到未来的西线工程，在条件成熟时也可将业务扩展到其他供水领域。这种模式有利于国家在水资源统筹配置上加大力度、有效实现“四横三纵、南北调配、东西互济”的南水北调工程水资源配置的战略目标。
    第三，现有的项目公司应进行资产剥离，仅将运营资产注入，非经营性资产委托管理。尽管现实中经营性资产和非经营性资产很难明确区分，但如果能通过适当的财务安排改善公司资产负债表，可以让公司获得持续运营能力。工程建设阶段设立的四个项目公司（东线江苏水源公司、东线山东干线公司、中线水源公司、中线干线局）完成建设任务后需要部分转型为运营公司，转型要重点着眼于业务转型和人员转型，处理好业务、人员与资产的关系，以做好过渡性安排。
    三、构建南水北调工程供水价格管理体制的建议
    南水北调工程水价管理体制面临着调水工程经济效益、持续运营、区域合作、管理体制与管理效率等问题，既要克服现有工程水价管理体制存在的种种弊端，又要体现出南水北调工程自身的特殊性。
    （一）工程供水价格管理体制的基本原则与要求
    1.基本原则。第一，公平负担的原则。一是供水工程运营成本在不同功能之间合理分摊体现公平负担；二是工程供水成本在不同用水类别之间合理分摊体现公平负担；三是通过水价核定做到回收成本、合理收益，体现消费者与投资者之间的合理负担。第二，适时调整的原则。根据供水成本、费用及市场供求变化情况适时调整水价，包括适时调整使水价体现价值规律和供求关系，并制定适时调整的具体规定。第三，分区域、分类核定水价的原则。一是分区域核定供水成本费用，再按各区域供应水量和供水类别分区域核定水价。二是根据国家经济政策以及用水户的承受能力实行用户分类定价。
    2.基本要求。第一，要有利于运用价格杠杆促进节约用水。要制定与工程供水区域水资源供需矛盾状况相适应的水价管理体制，规范水价的核定和管理，以优化水资源配置、促进受水区节约用水。第二，要有利于促进工程的良性运营。工程供水价格管理体制是实现工程良性运营的重要保障，是影响工程经济效益、持续运营并涉及区域合作的重要因素。第三，要体现价格与水资源管理领域等相关法律法规的立法精神。如：《价格法》明确规定了水资源是特殊商品，应实行政府指导价或者政府定价；《水利工程供水价格管理办法》综合考虑了市场经济的外部环境和水资源赋存的状况，是对水价管理政策的具体化。
    （二）以特殊法人主体为基础构建南水北调工程供水价格管理体制的建议方案
    1.方案建议。以特殊法人主体为基础构建南水北调工程供水价格管理体制的建议方案（以下简称“方案一”）的主要内容包括：
    一是建议由国务院制定专门性法规为依据，将南水北调工程供水主体设立为特殊法人，清晰界定供水运营主体的公益性质、功能定位、投资收益关系等，并明确其与南水北调工程主管部门、水行政主管部门、国有资产管理部门及相关各省的关系。
    二是建议在工程中线和东线平稳供水运营之前实行政府定价，即在中短期内水价实行政府定价；平稳供水运营之后实行政府指导价，即在中后期实行政府指导价的水价，允许运营主体拥有一定的价格浮动空间。
    2.方案依据。该方案的主要依据是《价格法》及相关规定，由国家价格主管部门会同南水北调工程建设委员会办公室，按照定价权限和范围规定基准水价及其浮动幅度，指导供水单位制定水价。
    实行政府指导价的水价是一种具有双重定价主体的水价形式，由政府规定基准水价及其浮动幅度，引导供水单位据此制定具体水价。政府通过制定基准水价及其浮动幅度达到控制价格水平的目的，供水单位可以在政府规定的基准水价和浮动幅度内灵活地制定、调整水价。实行政府指导价的水价既体现了国家行政强制性的一面，又体现了南水北调工程供水单位定价相对灵活性的一面。

基于不同类型主体的工程供水价格管理体制方案的简要比较
    
    资料来源：课题组总结。

3.建议方案更多地考虑了南水北调工程的特殊性。不同的工程供水价格管理体制的关键区别是政府管理与市场管理的组合程度不同。与以一般企业法人主体为基础的对比方案（以下简称“方案二”）相比（参见上表），方案一更多地考虑了南水北调工程的特殊性，并以专门性规章为保障，采用了市场化程度更强的管理体制，有利于南水北调工程的持续运营。
    （曹小奇、郭焦锋、肖庆文参加讨论并提供修改意见）