中改院：建立现代金融监管框架的12条建议

    我国的金融监管转型正处于重要历史关节点。无论是提振经济信心，还是防范系统性区域性金融风险，都有赖于通过有效的金融监管变革形成健康、稳定的金融市场，实现金融与实体经济的良性互动。问题在于，在行政审批与市场监管合二为一的体制下，金融监管的独立性、协调性、专业性严重不足，难以确保监管的有效性。
    总的考虑是：以着力解决行政审批与监管不分的体制性矛盾为前提，在强化金融监管独立性、协调性、专业性上取得重要突破，建立现代金融监管框架，为全面提升金融治理能力提供重要的体制保障。为此，提出以下思路性建议。
    1 以着力解决行政审批与监管不分的体制性矛盾为前提，尽快形成独立的金融监管体制
    从近些年的实践看，因审批权与监管权不分导致的监管体制缺乏独立性，是我国金融监管领域的一大“顽疾”。适应我国金融治理的实际需求，只有以解决行政审批与监管不分为前提，并把建立独立的监管体制作为目标追求，金融监管的转型与改革才有可能取得实质性突破。
    1、审批权与监管权不分是现行金融监管体制面临的突出矛盾。长期以来，银监会、证监会、保监会既是行业准入的审批机构，又是各自领域的监管机构。尽管这几年监管部门简政放权在加快推进，但审批权不愿放、不敢放的现象仍不同程度地存在，审批权与监管权不分的格局尚未根本改变。
    （1）“谁审批、谁监管”很大程度上相当于“自己生的孩子自己管”，监管机构难以保持利益超脱，难以独立公正行使监管权。
    （2）监管部门往往把相当大的精力放在审批上，以审批取代监管、重审批轻监管的矛盾比较突出。
    （3）由于在监管上缺乏内在动力，监管部门缺乏应有的主动性去识别系统性风险并形成应对风险的前瞻性预案。
    （4）以证券发行审批为例，审批权与监管权不分还成为机制性寻租腐败的重要因素。
    2、金融监管转型与改革的核心目标是建立独立的监管框架。从国际经验看，独立性是现代金融监管体系的“精髓”，任何有效的金融监管制度设计都需要确保金融监管的独立性。
    （1）监管者的利益独立于监管对象，不被监管对象所俘获、掣肘，是保障监管有效性的基本前提。
    （2）拥有独立性，监管者才能有责任、有激励、有动力改善监管，才能对监管结果负责。
    （3）拥有独立性，监管者才会主动地去识别风险和预防风险，才能不断提升监管的专业性，处理好监管与金融创新的关系。
    就是说，无论现阶段金融监管改革采取什么方案，都需要从我国金融监管面临的突出矛盾出发，把建立独立的监管框架作为重要的目标。
    3、金融监管体制改革的重点是推进审批权与监管权尽快分离。建立独立的监管体制，关键在于改变审批权与监管权不分的传统体制，使监管机构独立公正地行使监管权。例如，如果将银监会、证监会、保监会并入央行，形成“大央行”的超级监管模式，尽管能够提高监管的统筹协调性，但难以解决审批权与监管权分离的问题，难以确保监管机构独立行使监管权。
    从我国的基本国情看，建立独立的现代金融监管框架，重要的前提是加快推进审批权与监管权相分离。例如，考虑到证券市场注册制即将实施，股票发行审核权应当下放给证券交易所；尽快研究推出银行业、保险业审批权与监管权相分离的改革方案。在这些改革推进的前提下，监管机构才能真正成为独立、专业的监管者。
    4、建立独立金融监管框架的迫切性日益增强。去年以来，资本市场的剧烈波动、p2p等问题频发有多方面的原因，但集中暴露了我国金融监管机构缺乏独立性的深层次矛盾。例如，p2p在美国也是一个新生事物，但由于美国证监会有独立性，它通过研究判断提出p2p实质上是一种证券，因此主动、及时地对其进行监管和规范。从我国的情况看，金融监管机构缺乏独立性，没有哪家机构主动承担p2p的监管责任，一度处于“三不管”的地带，不可避免地带来了相关的金融隐患。
    当前，随着金融业的快速发展，各类金融创新层出不穷。人民币加入sdr后，金融市场对外开放是大势所趋。在金融业双向开放的大趋势下，各种可以预料和难以预见的金融风险势必加大。能否尽快建立独立的金融监管框架，使金融监管机构能够主动预判风险、识别风险、有效防范风险，已经成为事关经济社会发展全局的重大现实问题。
    5、推进金融监管审批权与监管权分离的时机条件成熟。推进审批权与监管权分离，是完善金融监管体系、提高金融监管效率的根本之策，是构建现代金融监管框架的重中之重。综合各方面的情况看，当前推进这项改革的时机和条件基本成熟。
    （1）按照“加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架”的目标要求，这直接依赖于金融监管审批权与监管权分离的实质性突破。
    （2）过去几年，金融监管部门简政放权改革取得了一定进展。
    （3）关键在于突破利益关系掣肘，下定决心组织实施。同时防止两种倾向：一是借监管之名增设更多的行政审批；二是借职能调整增设机构和编制。

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