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【内容提要】垂直管理是当代各国中央政府广泛采用的一种组织形式，可分为实体性和督办性两种模式。在分权背景下，加强中央垂直管理是一种必然选择，也是诸多国家的实践经验。中国在实行垂直管理方面已经取得重要进展，同时也面临着新的问题。进一步优化垂直管理体制，可考虑在职能界定基础上调整垂直管理设置，更多采用督办性垂直管理模式，加强垂直管理的制度建设。
【关 键 词】政府垂直管理/模式比较/调整思路
在我国，近十多年来一些中央部门相继实行垂直管理，在保证政令畅通、克服地方保护、平衡中央地方关系等方面发挥了重要作用，但也面临着地方政府职能被分割、条块矛盾突出等新的问题，引起了广泛的关注和争议。本文通过对分权背景下中外政府垂直管理的考察分析，就如何调整优化我国垂直管理体制提出一些看法。
一、垂直管理的一个分析框架
垂直管理是各国政府广泛采用的一种组织形式，有各种各样的做法。为了便于考察分析，需要提供一个兼容性的框架，明确垂直管理的概念、类型和理由等基本问题。
1.什么是垂直管理
垂直管理一般是指中央政府部门对其在地方设立的分支机构或派出机构实行垂直领导的一种组织形式，又称部门垂直管理、中央垂直管理。主要特征有：（1）属于中央政府的一部分。中央部门的分支机构或派出机构（统称垂直管理机构）虽然设在地方，但编制、经费、人事、业务等都由中央部门直接管理，属于中央政府组织的范畴。[1]（2）功能作用是执行中央政府的事务，保证中央政策法律得到有效实施。（3）设置形式灵活多样。可由政府部门设立，也可由部门内设机构设立；可按行政区划设立，也可跨行政区域设立；可设一个管理层级，也可设多个管理层级。
2.垂直管理可分为两种模式：实体性和督办性
垂直管理有各种分类方法，最基本、最实用的方法是根据职能不同进行划分。中央政府的职能包括专有职能和共有职能。这两种职能的履行方式不同，采取的垂直管理形式也有所差异。一般而言，中央政府的专有职能，如国防外交、宏观经济、邮政、航空、铁路等事务，需要由中央部门及设立的分支机构去执行，实行垂直管理，这种垂直管理无论是职能还是机构，都是实体性的；中央和地方的共有职能，如教育、卫生医疗、就业、环保等事务，需要通过分工合作完成，通常由中央政府制定政策法律，地方政府具体执行，同时中央部门可在地方设立垂直领导的派出机构，督促或监督地方政府执行，这种垂直管理无论是职能还是机构，都是督办性的。据此，笔者认为，可将垂直管理分为实体性和督办性两种基本模式（参见表1）。
（1）实体性垂直管理的特征：适用于中央政府的专有职能；业务部门自上而下组成独立的垂直管理体系，地方政府不设同类业务机构；主要作用是执行中央事务，实施中央决策；按照“中央部门决策、垂直机构执行”的方式运行，与地方政府关系不大，独立性较强。
（2）督办性垂直管理的特征：适用于中央政府的共有职能；中央部门在地方设立垂直管理机构，与地方政府同类业务部门并立；主要作用是通过协作、督促、监督等形式，落实中央决策，协助地方执行，监督地方执法等，不承担实体性事务；按照“中央部门决策、地方部门执行、垂直机构督办”的方式运行，与地方政府联系比较紧密。
3.分权背景下的必然选择
是否实行垂直管理，如何实行垂直管理，都需要有一定的理由和依据。这是政府垂直管理需要明确的基本问题。在笔者看来，无论是中国，还是国外，历史上都不乏垂直管理的先例，但中央政府比较广泛地采用垂直管理，则与中央与地方的分权有着内在联系。一般而言，分权程度越高，就越需要强化垂直管理，这带有一定的规律性。这种联系可从集权和分权下的垂直管理对比中加以说明。
在中央高度集权体制下，中央与地方的职能权限缺乏明确划分，中央政府统管各项事务，集中行使决策权，地方政府主要扮演具体执行者的角色，自主权有限，中央政府与地方政府大体上是一种“决策——执行”的关系。在这种情况下，地方政府必须服从中央，执行中央政府政令，中央政府即使不采用垂直管理体制，通常也能保持对地方政府的领导、控制和监督。因此，除了事关国家安全、税收、交通等少数部门常常采用垂直管理外，大多数部门不存在实行垂直管理的理由和条件。
在地方合理分权体制下，情况则有所不同，中央与地方之间的职能权限划分比较明确，中央政府和地方政府实行分工合作，各司其职，都有各自负责的专门领域，建有各自的机构体系，各自依法行使管理权限。实践经验表明，这种分权有利于调动地方政府积极性，实现政府管理创新，促进经济社会发展，但也会产生一些负面效应，出现过分强调地方利益、中央控制能力下降、地区间发展差距拉大等问题。在这种情况下，加强中央政府的控制监督能力，保持中央与地方关系的平衡，就显得尤为必要。而垂直管理作为加强中央控制监督能力的一种有效形式，就成为中央政府的一种必然选择，并非权宜之计，也不是偶尔为之，因为“自己的事自己办”总比“自己的事别人办”更加负责、更有效率。因此，在分权背景下，中央部门广泛采用垂直管理带有一定的必然性。
二、国外政府垂直管理的做法和经验
发达国家普遍实行地方分权和自治，中央和地方职能有明确划分，中央政府设有垂直领导的机构体系来履行职能。这里将考察美国、法国、英国和日本等国中央政府垂直管理的实践经验。
1.美国联邦制下的垂直管理
美国是一个联邦制国家，联邦与州并立，各自依法独立行使职权，没有行政隶属关系。联邦政府的专管事务和共管事务，由联邦部门及其分支机构负责执行。联邦部门垂直领导的地方分支机构，一般称地区办事处或分局。其中有的由联邦部门设立，如卫生和公众服务部、劳工部、退伍军人事务部等都设有地区办事机构；有的由部门内设机构或所属机构分设，如农业部有4个司局分别在地方设有分支机构，实行垂直管理；有的由独立机构设立，如美国国家环保局、联邦贸易委员会等（参见表2）。
在模式适用上，对于联邦专管事务，联邦部门采用实体性的垂直管理，如航空管理、证券交易监管、核安全等部门都是独立的垂直管理系统。对于联邦共管事务，联邦部门采用督办性的垂直管理。例如，卫生和公众服务部、教育部、小企业管理局等联邦部门设有分支机构，负责联邦与地方的合作事务、监督地方执法；劳工部设有地区分局，负责执行联邦劳动立法，监督地方劳动执法，提供业务咨询、协助和指导；环保局设立的10个地区分局，除了监督地方环境执法外，还负责协调跨区域的环保事务（参见图1）。
联邦部门的分支机构大多是跨区域性的。美国把全国50个州划分为十个标准联邦大区，联邦部门一般在这些大区的中心城市设立分支机构。例如，在第十标准联邦大区的西雅图市，目前有10多个联邦部门设有分支机构，如商务部、国土安全部、卫生和公众服务部、财政部、运输部、国务院、住宅和城市发展部、劳工部、退伍军人事务局、农业部、司法部等。此外，有的联邦部门则按行政区划设立分支机构，如农业部的农村发展局、农场服务局都在各州设有分支机构。
图1美国联邦制下的垂直管理体制
2.法国双轨制下的垂直管理
法国是一个单一制国家，1982年开始推行地方分权改革，分期分批将权力下放给地方政府，实行有限的地方自治。与其他国家不同，法国中央与地方关系的特点是实行“双轨制”，即大区、省和市镇设有地方自治机构，管理地方性事务；同时，中央政府和部门在大区和省设有垂直领导的派出机构，管理中央事务，形成了两套并立的行政系统（参见图2）。[2]
图2法国双轨制下的垂直管理体制
法国实行单一制，中央和地方的共管事务在政府事务中占较大比重，主要采取督办性垂直管理模式。大区长、省长作为中央政府的代表，与地方政府并立，负责维护国家利益，监督地方政府执行国家法律，并协调中央各部的地方派驻机构；中央各部的派出机构，如法国环境与可持续发展部，经济、金融和就业部，劳工、劳资关系和社会部，教育和研究部，农业和渔业部等中央部门，负责协助或监督地方落实中央政策法律。
与美国等不同，法国中央各部地方派出机构的设置与行政区划基本吻合，例如法国文化和交流部、农业和渔业部在22个大区均设有派驻机构，经济、金融和就业部在100个省都设有派驻机构。
3.英国地方自治下的垂直管理
英国是一个单一制国家，历史上有地方自治传统。中央事务由中央部门及派出机构负责执行；地方事务由地方政府自主治理。其中央政府的垂直管理有以下两个特点：
一是中央政府在各地区设有综合性的派出机构（由地方和社区事务部具体负责）。例如，英国政府将英格兰划分为9个地区，并设立政府事务办公室，负责协调管理12个中央部门在该地区的事务，对地方政府执行中央政策法律进行指导、协调和监督，属于督办性的垂直管理。
二是执行机构在地方设有大量分支机构。1988年英国政府开始推行“下一步行动”改革方案，将决策职能与执行职能分开。中央各部设政策司和执行局，政策司负责政策制定，执行局专门负责政策执行。在地方，各部执行局通过设立分支机构来执行中央部门决策，实行实体性的垂直管理。例如，作为执行机构，英国社会保障局共设有22个地区局和159个分区办事处，有7万多雇员，实行网络垂直管理，主要负责审核社会保障资格申请和社保资金发放等事务；英国就业服务中心下设1300多个基层办事处，直接办理有关就业事务。
4.日本地方自治下的垂直管理
日本是一个单一制国家。自20世纪后期起，日本不断推行地方自治改革，在中央与地方政府之间确立了协作关系，如有调整需通过协商解决。中央政府负责管理“国家事务”，地方政府负责管理“地方自治事务”，并承担部分“法律授权职责”，即由中央政府提出要求和承担费用，将一些国家事务委托地方政府完成。为执行中央政府事务，日本政府的12个内阁部门，除外务省、防卫省、文部科学省外，都在地方设有垂直领导的分支机构（参见表3）。其中有的由部门设立，如环境省、农林水产省、经济产业省等；有的由部门内设机构或所属机构设立，如法务省有4个部门、国土交通省有3个部门，都分别在地方设有分支机构，有关人员、预算、人事、业务都由中央部门管理。
与法国大体相同，日本除了对出入境、国税、社会保险等少数中央专管事务实行实体性的垂直管理外，大部分政府事务为共管事务，一般由中央政府制定法律和标准，地方政府具体执行，并由中央部门的分支机构对地方部门进行指导、协助和监督，实行督办性的垂直管理。例如，财务省下设的财务分局，主要负责经济形势调查、编制地区国家预算、地方政府融资、管理国有财产、监管金融证券行业、监管香烟和盐的经营等。厚生劳动省在47个都道府县设有劳动分局，负责监督和指导地方部门实施有关劳动者报酬、劳动条件最低限度保障等事务。
日本中央部门的地方分支机构分1—2个层级，其中少数分支机构按照行政区划设立；大多数分支机构则按地区设立，管辖范围涉及若干都府道县，如人事院下设8个地方事务局和冲绳事务所，财务省下设9个地方财务分局和福冈财务支局，农林水产省下设7个地方农政局和北海道农政事务所。
5.国际经验和启示
比较分析表明，虽然各国国家结构和政府体制不同，政府垂直管理有各自的特点，但从中也可发现一些带有共性的做法和经验：
第一，分权的同时加强中央垂直管理。在地方分权的背景下，无论是联邦制国家，还是单一制国家，中央政府承担的事务一般由中央部门及其分支机构执行，大多都在地方设有垂直领导的分支机构或派出机构。美国实行联邦与州的分权，联邦事务靠联邦部门及其分支机构去执行。法国、日本等单一制国家，历史上实行中央集权，20世纪后期开始推行地方分权改革，将更多权限下放给地方政府，同时中央各部广设分支机构或派出机构，加强中央垂直管理。
第二，根据事务不同采取不同的垂直管理模式。国外中央政府负责的事务包括专管事务和共管事务。对中央专管事务，由中央部门的机构体系执行，实行实体性的垂直管理；对中央和地方共管事务，通常由地方政府负责执行，并由中央部门设立的垂直机构去督办，具有协助执行、业务指导、联络协调、执法监督等方面的管理职能，实行督办性的垂直管理。
第三，中央部门按照业务需要在地方设立垂直管理机构。其中有些按行政区划设置，有些则跨行政区域设置，不一定与行政区划相对应。
第四，法制化程度较高。国外比较重视依法建立垂直管理体制。例如，日本中央各省厅都制定有机构设置法，如《财务省设置法》、《法务省设置法》、《国土交通省设置法》，其中对垂直管理机构设置有十分具体规定。法国在《市镇、省、大区和国家权限划分法》等政府组织法中对垂直管理机构设置作了明确规定。
三、中国政府垂直管理的现状、特点和问题
1.发展状况
我国是一个单一制国家，建国以后各级政府职能同构，几乎管理同样的事务，除了海关、铁路、航运等几个部门实行垂直管理体制外，地方政府部门实行条块结合的双重领导体制，即不仅受本级政府的统一领导，而且受上级部门的业务指导或领导。这种行政体制在计划经济时期能够保证中央政府对各项事务的统一领导，令行禁止，但地方政府自主权很小，积极性受到抑制。
改革开放以后，适应市场经济的发展，我国实行简政放权，权力下放，不断扩大地方自主权。这一方面调动了地方政府的积极性，促进了经济社会的发展；另一方面地方政府作为地方利益代表的角色逐渐显现，地方保护、市场分割、“上有政策、下有对策”的现象十分普遍，国家政策法律在一些地方得不到有效执行，中央政府的权威和宏观调控能力受到挑战。针对这种情况，自20世纪90年代中期起，中央政府加大了垂直管理力度，从税务金融部门、市场监管部门，再到环保、土地、审计、统计等部门，越来越多的部门相继采用垂直管理，此外还有一些部门正在酝酿垂直管理。据统计，目前28个中央部门（包括部管局）设有垂直管理机构，约占中央部门总数的三分之一。此外，还有工商、质监、地税3个部门实行省级垂直管理（参见表4）。
2.主要做法和特点
（1）一部分中央部门设有垂直管理机构。我国设有垂直管理机构的中央部门包括政府组成部门、直属机构和部管局，其中有22个设有地方分支机构，有6个设有地方派出机构，实行部门垂直管理体制（参见图3）。
图3中国部门垂直管理体制
（2）以实体性垂直管理为主。统计显示，在现有的31个垂直管理部门中（包括省级垂直管理），有25个部门实行实体性的垂直管理，有6个部门实行督办性的垂直管理。
实体性垂直管理部门自成体系，独立性较强，负责执行中央专管事务。这种模式又分为两种情况：一种是全部门垂直管理，即上下业务部门全部实行垂直管理，地方政府不设同类机构，如海关、人民银行、证监会等部门就属于这种情况；另一种是分部门垂直管理，即一个部门中的某个业务系统单独实行垂直管理，但部门本身并不实行垂直管理，如公安部门中的出入境边防检查系统是垂直管理，而上下公安部门之间仍保持现有领导体制。
督办性垂直管理部门与地方同类业务机构并立，通过督察、监督、协办等形式确保中央法令统一实施。与发达国家相比，我国督办性垂直管理不仅数量少，而且职能仅限于执法监督，原因在于各级部门之间存在着业务指导或领导关系，不是每个部门都有必要再设督办性机构。
（3）垂直管理机构辖区范围因事而异。与国外做法相同，中国中央部门垂直机构的设立，有些与行政区划一致，如国税、邮政、证监等部门；有些则跨行政区域，如人民银行、民航、商务、国土资源等部门。垂直管理层级的设立，取决于各个部门管理的需要，从1—4个层级不等。
3.面临的新问题
强化垂直管理在提高中央调控能力、维护政令畅通、建立统一市场、破除地方保护等方面发挥了重要的作用，但现行垂直管理体制并不完善，面临着许多新的问题。
第一，垂直管理与地方管理之间矛盾凸现。随着越来越多的部门实行垂直管理，特别是实体性垂直管理，地方政府的职能受到肢解，统筹协调能力有所削弱，一些领域出现了“看得见但无权管”的现象，地方积极性受到影响。有些中央和地方的交叉性事务，如市场监管、土地管理、环境保护等，条块之间的管理权限模糊，极易产生矛盾争议，对条块两方面工作都造成影响。
第二，垂直管理体系设立不尽合理。从事务属性看，有些不该垂直管理的领域实行了垂直管理，有些该垂直管理的领域却没有实行。比如说，对工商、质监等事务实行省垂直管理，引起广泛的争议；而社会养老保险等事务，由于目前没作为中央事务看待，也谈不上什么垂直管理。再比如说，一些盛行地方保护的共管事务领域，有令不行、有禁不止的现象仍然比比皆是，对运用督办性垂直管理来加强执法监督却有所忽视。
第三，垂直管理力度不到位。中央部门的分支机构或派出机构虽然垂直管理了，但在业务工作、人事关系、后勤保障等方面仍有赖于地方，垂直管理力度容易受地方左右。在中央与地方存有利害关系的一些领域，如环保、土地、市场监管等领域，有关垂直部门的执法活动常常得不到地方配合，出现“有权管但看不见”的现象。
第四，垂直管理加深各自为政。在我国，条块分割、部门利益、“部门打架”等各自为政现象一直存在。随着垂直管理的部门增多，各自为政、难以协调的问题有增无减。比如说，地区性水资源管理，涉及到水利、环保、交通运输、发展改革、城乡建设、移民等部门，有的是垂直领导，有的是双重领导，其间的利益关系错综复杂，管理权限交叉重叠，有些事争着管，有些事都不管，协调起来困难重重。
第五，垂直管理不够规范。一是归属问题。有些垂直机构的业务、人事由中央部门直接领导，但机构、编制或经费却落在地方。二是监督问题。垂直管理部门自成体系，有的封闭运行，外部监督难以介入，主要靠系统内监督，但出现问题时往往大事化小、小事化了；有的“天高皇帝远”，上级监督不能到位，滥用权力和腐败案件时常发生。三是待遇问题。垂直机构的福利待遇、经费预算往往高于地方部门，而地方部门在有些方面又优于垂直部门，助长了相互攀比。
四、调整优化垂直管理体制的思路
对于政府垂直管理中存在的问题，学界和实际部门进行了深入思考，从不同视角提出了应对之策。有的认为应继续强化垂直管理，有的认为应尽量减少垂直管理，有的认为应合理划分中央与地方职权。笔者认为，在权力下放、合理分权背景下，有必要加强中央垂直管理，确保法制统一、政令畅通，并根据政府间职能划分和结构改革的实际进程，逐步调整垂直管理体制，使垂直管理与地方管理并行不悖、相辅相成，在新的基础上平衡中央与地方的关系。
1.在职能界定基础上调整垂直管理设置
垂直管理作为中央政府履行职能的一种组织形式，如何实行需要以各级政府间职能划分作为基础和依据，而不是其他考虑。根据政府间职能划分，属于中央政府的职能，才有必要实行垂直管理；属于地方政府的职能，则应由地方政府自主治理。这就需要明确哪些事务属于中央政府的职能、哪些事务属于地方政府的职能。
现在面临的问题是，我国中央与地方职能划分并不清晰，中央政府有的，地方政府也有，上下一般粗。而且，合理划分政府间职能并不是一朝一夕的事，需要不断探索、逐步到位，但政府垂直管理又不可能等到这一过程完成后才去实行。因此，在基础条件并不完全具备的情况下，实行垂直管理的依据也难以充分，目前垂直管理中存在的问题和争议，从根本上说与此有着直接关系。比较可行的思路，是在合理界定职能的基础上逐步调整垂直管理体制。
从近期看，可根据具体事务的性质、涉及范围等要素，确定是否属于中央政府的职能，是否适合垂直管理。可供选择的领域有：（1）社会养老保险事务。从受益范围、社会公正等方面看，应归入中央政府管理的全国性事务，在管理体制上更适合由现在的分级管理改为中央部门的实体性垂直管理，建立全国网络化管理的社会养老保险服务体系，实现个人社会保障代码全国通用，社保关系全国续转，社会养老保障基金全国统筹和发放，为全体人民提供方便公正的社会养老服务。（2）工商、质监等事务。从涉及范围、效率等方面看，不是省级专管事务，也不是中央专管事务，应属各级政府的共管事务，在管理体制上可考虑由现在的省级实体性垂直管理，改为分级管理。（3）在探索大部门体制的背景下，一些政府部门职能范围较宽，涉及业务领域较多，集专管事务和共管事务于一身，这时可将执行性、监督性的机构从部门中分解出来，自上而下单独设立垂直领导的执法体系、监管体系，提高中央部门的政策执行力。
从长期看，应通过立法界定中央与地方的职能权限，明确中央政府的专管事务和共管事务，然后“对号入座”，分别实行实体性或督办性的垂直管理，将垂直管理体制建立在坚实的法律基础之上。
2.在共管事务领域推行督办性垂直管理
我国目前实行的垂直管理，绝大多数是实体性的，只有少数几个是督办性的。这种安排与现行政府管理体制大体上是适应的，但从发展趋势看，有必要加以调整，更加注重采取督办性的垂直管理。国际经验表明，单一制国家的政府事务大多数属于共管事务，政府垂直管理也大多是督办性的。我国是单一制国家，中央与地方的共管事务占很大比重，督办性垂直管理有较大的发展空间。而且，目前共管事务领域有令不行、有禁不止的现象十分普遍，而中央部门与地方部门之间的业务指导或领导关系，主要体现在政策指导和项目审批等方面，缺乏有效的监督执行体系，控制能力也有限，并不足以解决政令畅通问题，近年来环保、土地等部门开始推行督办性垂直管理，就是强化中央监督控制能力的一种有益尝试。因此，优化垂直管理体制的一个思路选择，就是在共管事务领域强化督办性的垂直管理。
从近期看，在条块体制不动的情况下，可在中央与地方容易发生矛盾冲突的共管事务领域更多地采用督办性垂直管理，保证中央政令统一，令行禁止。具体而言，环保、土地、贸易、投资、市场准入等中央与地方的共管事务，是全局利益和局部利益常常发生矛盾冲突的领域，有些地方为发展经济不惜降低国家环保、土地使用标准，屡屡冲击政策底线。对此，目前有的中央部门已采取督办性垂直管理，加强执法监督，其他面临同样问题的部门也可考虑类似做法，并适当增加垂直机构的管理权限。审计、财政、监察等行政管理事务是各级政府都具有的管理职能，不宜实行实体性的垂直管理，可视情况采取督办性的垂直管理或巡视制度等。
从长期看，可探索条块体制改革，扩大督办性垂直管理机构设置。在中央和地方共管事务领域，中央部门主要负责制定政策法规和指导监督，并通过督办性垂直管理强化执法监督，地方部门主要负责执行，以同级政府领导为主；在地方政府专管事务领域，如市政建设、公用事业、休闲娱乐等地方部门，可取消双重领导体制，在遵循国家政策法律的前提下自主治理地方性事务。
3.通过制度建设规范垂直管理
实行垂直管理不仅要按条条管理的特点和规律进行运作，而且也要与地方管理相协调。这就需要按照“用制度管权、管人、管事”的思路，加强制度建设，规范垂直管理与地方管理的关系。
组织机构制度。设置垂直管理机构实质上是对条块关系的一种调整，应经过法定决策程序进行，特别是实体性的垂直管理应经国家立法机关批准，不能由政府部门自行定夺；垂直管理机构属于中央政府的一部分，人、财、物、事应归中央部门管理，仍由地方管理的应划转中央部门；垂直管理机构的工资福利待遇，虽然由中央部门统一管理，但也应参照各地的发展水平，与当地部门大体一致，防止差距过大。
协助协商制度。为防止条块分割、相互掣肘、推诿扯皮等情况，有必要建立公务协助协商制度。一是公务协助制度，明确彼此之间在公务活动中的权利和义务，例如在什么情况下应提供必要的支持协助等。二是会商制度，对共同关心的事项，通过相关部门协商办理。三是上级协调制度，如果发生矛盾，相持不下，应有解决争议的渠道和程序。
内外监督制度。如果权力不受监督制约，必然产生滥用权力的腐败现象，垂直管理部门也不例外。应当针对垂直管理的特点，对内部加强纵向监督制约，规范工作流程，严格层级监督；对外部增强工作透明度、新闻舆论监督和行政问责。
行政法律制度。现行中央政府组织法和专门法规对政府垂直管理的规定非常有限，成为政府法治建设中的一个薄弱环节。应加强政府组织立法，对垂直管理机构的设立、性质、地位、职责、权限以及与地方政府的关系，做出明确的规定，依法规范垂直管理。
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转自《中国行政管理》(京)2009年9期第38～43页
【作者简介】作者单位：中国行政管理学会副秘书长、公共管理研究中心主任、研究员，北京100017