公共行政双重合理性契合与服务型政府构建

刘德林

【内容提要】现代化的过程是走向合理性的过程，立足于形式合理性，韦伯建构起以手段和程序精确计算的官僚体系。形式合理性成为主导西方公共行政的主流预设，但它存在偏颇，必须积极加以规避。建立形式合理性与实质合理性契合的公共行政，与构建服务型政府是共进的同一过程。必须积极从多个层面协调形式合理性与实质合理性的关系，推动二者的契合与服务型政府的构建。

【关 键 词】公共行政/形式合理性/实质合理性/服务型政府

     “只有理性的行为和社会组织才能够产生理性的实证自然科学，也才能够产生理性的法律、以科层制为核心的社会管理体制和理性的社会劳动组织形式……”[1](P175)合理性①问题是现代化的核心内容，这不仅是发达资本主义社会所面临的问题，也是发展中国家现代社会所不可回避的问题。现代化的过程是走向合理性的过程。合理性可以进一步区分为“形式合理性”与“实质合理性”。在形式合理性的基础之上，韦伯(Max Weber)建构起一个以手段和程序精确计算的官僚体系。在其所称的“官僚制”管理模式阶段，形式合理性被摆到了公共行政的首位。这种始于近代社会，在19世纪末、20世纪初随着西方诸国工业化的完成而最终确立起来的管理模式强调权力的高度集中、科层分明，行政官员只需要依靠固定的行政程序来完成既定的目标。随着“新公共服务”的实施，行政改革进入一个新时期，呈现出促进形式合理性与实质合理性契合的倾向。
        一、形式合理性与实质合理性的基本涵义：评价公共行政的双重标准
        “形式合理性”是指“在技术上可能的计算和由它真正应用的计算的程度”。“实质合理性”“是要提出伦理的、政治的、功利主义的、享乐主义的、等级的、平均主义的或者某些其他的要求，并以此用价值合乎理性或者在实质上目的合乎理性的观点来衡量……”[2](P106—107)韦伯从设计理想型官僚体制出发，区分了两种合理性。实质合理性是价值判断的基础，它对行动的目的和后果作出价值评价。由于实质合理性是关乎伦理主义或道德理想的一种合理性，因而极力强调行动的社会关注，忽视行动效率，这是一种主观合理性。形式合理性则是指在统治关系中，行动倾向于在其手段和程序等方面尽可能地加以量化，从而使得行动本身以及对行动结束后目的实现程序的预测成为可以被计算的任务。这是一种纯粹客观的合理性[3](P67—68)。韦伯所强调的管理行政史，实质上是从实质合理性向形式合理性转变的过程。在这一过程中，合理性概念中的价值因素被消解，形式化成为首要的考量因素。
        韦伯强调，官僚制下，形式合理性要求公共行政必须以制度化的形式来执行，而不能是政治宣言、道德律令。制度安排是公共行政建设的基础性工程。这在公共行政实践领域发展了巨大作用。理性的制度促进了公共行政尽职尽责。同时，韦伯将合理性与社会的发展联系在一起。传统社会维持秩序依靠的是实质合理性。在统治行政的时期，统治阶级把它的阶级利益放在整个社会最高层面。针对整个社会的实质合理性是不存在的，只有统治阶级的实质合理性。到了“官僚制”模式阶段，形式合理性才被摆到了公共行政的首位。
        第一，形式合理性下的公共行政可以为人们的行为提供理性预期。这里所强调的形式合理性是双向的。既针对行政主体，也针对行政相对人。形式合理性下的公共行政具有精确性、清晰性、持续性、统一性、服从性、顺畅性、低耗性等特点，使人们的行为具有预期性。一项行为是否违反法律、法规都是由形式合理性安排好的，人们只要对照执行就可以了。普通公民作为行政相对人，法不禁止即自由；对于行政机关及其工作人员来说，只有法律规定可以做的才能去做，否则就是违法的。韦伯对于官僚制的形式合理性赞叹有加：“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物质费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果。”[2](P296)从这个角度来说，构建公共行政中的形式合理性是行政改革的应有之义。
        第二，形式合理性下的公共行政蕴涵了利益均衡的因素，可以减少公共行政的压力，提高其效率。“理性化制度具有形式的普遍性，反映的是功能理性，而不是行为理性。理性化制度是指一些正式的制度安排，它是经过各利益集团的反复谈判、争议、斗争而形成的一些成文的行为约束，体现在一定的法律程序之中，在任何情况下都能在某种社会权力机构的保证下得到执行或强制执行，不因具体情况的差别而有所变化。”[4](P350—351)
        形式合理性是“官僚制”模式的首要因素。但是，在所有理性化的公共行政中，都程度不同地存在着一种形式主义的倾向。必须强调的是，形式合理性的结果并非必然导致形式主义。从某种意义上说，形式主义是没有真实贯彻或者是生硬地贯彻形式合理性的结果。要想纠正形式主义不能抛弃形式合理性，而应该扬弃它，必须促成行政双重合理性的契合[5](P155—158)。
        二、促进行政双重合理性契合的新契机：新公共服务的视角
        20世纪70年代末80年代初开始，英美等国政府开始推行行政改革，由此引发了一场世界范围内经久不衰的“新公共管理运动”。在经历了新公共管理之后，公共行政到达新公共服务时期。新公共服务指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。它是针对新公共管理重管理轻服务的倾向提出的批判，认为政府的功能是服务而不是掌舵，服务高于掌舵。总的来说，新公共服务的理论基石主要有：公民权。它把人首先当作公民而不是顾客，要求民主和公民权；公民社会。新公共服务的重点是下移，移向社区和公民社会；积极倡导组织的人本主义。政府组织要讲求以人为本和组织对话，要满足公民的需要和需求，形成为公民服务的理念[6](15—17)。核心内容是着力调整政府、市场与公民的关系，试图在经济领域寻找政府干预和市场调节的最佳结合点。既充分发挥政府宏观管理作用，又充分利用市场力量提供公共服务，以有效地促进经济和社会的发展，出现了极力促进行政双重合理性契合的趋向。
        第一，公民取向：矫正实质合理性与形式合理性的偏颇。传统的公共行政模式强调行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制严格的等级模式基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何执政党服务，不修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策。这种公共行政模式是在韦伯官僚制思想的基础之上确立起来的，凸现了形式合理性的地位和意义。威尔逊提出政治与行政两分法(Dichotomy of Politics and Administration)更加推进了政府公务员的“价值中立”，发挥执行公共政策的功能，他明确提出：“行政学研究的目标在于……尽可能高的效率”[7]。古德诺发展了这一思想，他们认为，一个良好的政府应该有两大体系作为支撑：坚强有力的政务官和效能精干的文官系统。
        传统行政体制下，统治为主导因素，推崇统治者在名义“正当性”(实质合理性)下处理公共事务，世袭制的君主“不论对自己或对子民，都必须正当化其自己为子民之福祉的监护者。”应该承认，韦伯所倡导的“官僚制”确实提高了行政效率，对于行政行为目标的实现起到重要的作用。但是，官僚制易于导致形式主义、官僚主义同时又是一个不争的事实。在官僚制中，私人关系被排除，形式化的和非个人的因素上升到主导地位，结果是官僚制内的行政人员变成了这个庞大机器的一个齿轮或螺丝钉，他们情绪压抑、态度冷漠，有浓厚的追逐权力和向上爬思想，但是缺乏精神支撑，很少考虑公民的需求。为了追求效率，他们把价值、信仰、理想抛弃，这使得形式合理性与实质合理性之间出现了一道几乎无法逾越的鸿沟。出现这一现象的关键是“官僚制赖以建立的原则、官僚制的结构、官僚及其构成等因素”[3](P84)。官僚制对形式合理性的一味追求忽视了“公民需求”。而“新公共服务”则强调树立公共产品和服务的生产和供给的过程中“公民”的观念和价值，强调“公民取向”。这是行政改革的重要内容。推动了传统行政中以统治者少数人利益为终极取向的实质合理性，经由官僚制推崇的形式合理性，向以公共利益为中心的实质合理性转变，体现了实质合理性的“否定之否定”的过程。官僚制在提高行政效率的同时，存在着导致形式主义的危险。在官僚制中，私人关系被排除，形式化的和非个人的因素上升到主导地位，结果是官僚制内的行政人员很少考虑公民的需求。公民取向是对实质合理性与形式合理性偏颇的矫正。
        第二，政府、市场与社会的和谐互动：公共行政双重合理性契合的关键。传统公共行政理念下，微观领域应由私营企业承担，而公共服务则应由政府垄断。但是，单单依靠政府无法完全实现形式合理性和实质合理性的合理协调，无法实现两者的衡平。比如漠视形式合理性，不能依照程序执法；忽视实质合理性，导致官僚组织的自利性；单独追求高效率，危及公众利益等等。政府并不能像理论中所预设的那样，可以通过“有形的手”将资源配置达到帕累托最优，往往伴随着越位、缺位和错位等现象出现。公共产品和公共服务全部由政府或公营部门提供、生产或管制，并非是唯一或最有效的途径。因此，在公共服务中引入市场机制，用市场的优势去改善政府的功能，把竞争注入政府服务工作中，实现公共服务供给多中心的制度安排，已成为公共服务的必由之路，这是新公共管理理论所极力推崇的。作为对新公共管理的继承和发展，新公共服务对此也是赞许的。同时，充分发挥社会的监督和制衡作用。政府可以借助市场和社会的优势来弥补自身的不足，在这一过程中，政府、市场、社会既可以凭借各自的优势，满足公众需求，又可以相互博弈，通过从行政的外围监督行政权力，促使公共部门既注重利用公共行政的形式合理性，又注重其与实质合理性的平衡。总的说来，“今天我们政府失败的主要之处，不在目的而在手段”[8](P序言)。“有效的政府虽然是发展所必须的，但是国家在经济与社会发展中的中心地位，不是作为增长的直接提供者，而是作为合作者、催化剂和促进者体现出来的。政府通过国家行为直接提供商品和服务以及改善人民福利的做法注定是要失败的，政府只能依靠市场，为市场提供条件，并通过有效的公共政策支持市场运作，这样才能实现真正的发展和繁荣，并改善人民福利。”[9](P1)“掌舵”而非“划桨”才是有效政府的真正之道。这一过程中，一个成熟的市场环境、公民社会是必不可少的。第三部门是必需的。所谓第三部门，一般是指独立于政府之外的社会组织，它依照国家的法律和法规成立并运行，以公平、公正为宗旨，并确保其服务的优质与高效，在国家(政府)与社会之间发挥功能传递作用，在市场主体之间发挥服务纽带作用。第三部门不从属于政府，政府也不能干预第三部门的活动，以保持其中立性、公正性。从发达国家的经验来看，第三部门的发展、壮大和成熟程度，从侧面反映了市场经济发展和公司社会的成熟的程度。在比较典型的市场经济体制中，企业的发展和社会的成熟都离不开第三部门。
        三、形式合理性与实质合理性契合公共行政的建立与服务型政府构建：立足我国实际的再探
        我国的行政改革面临平衡公平与效率、实质合理性与形式合理性的双重考验。在我国，韦伯所倡导的“官僚制”远没有确立起来，行政效率亟待提高。但是，经济改革所带来的一系列问题又需要行政能够充分重视实质合理性。行政改革不能简单地嫁接管理学的效率概念。对公平、公共性的关注是行政改革的必要组成部分。有学者指出，我国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容一个多元内涵的价值体系，它涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标等[10]。这同样是服务型政府构建的基本要求。党的十七大报告从全面推进改革、深入贯彻落实科学发展观、发展中国特色社会主义的战略高度明确提出要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”服务型政府，是满足社会公共需求，提供充足优质公共服务的政府。立足于上文分析，为了促进服务型政府的构建，必须同时做到：
        第一，实现全能行政向有限行政的转变。全能行政是公共行政双重合理性不能确立的重要原因。在原有体制下，我国政府是一个全能主义的政府，权力很大，什么都管，结果管了许多管不了，管不好的事情。政府通过计划手段和操纵社会生活的一切领域。这种方式极大地抑制了社会主体的积极性和创造精神，导致政府无力关注、构建实质合理性与形式合理性契合的现代公共行政模式。党的“十六大”报告第一次把政府职能归结为四个方面：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；提出要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”这些是政府应该做的事，而且要做好，否则就是失职。其他很多事情应该交给其他社会组织去管。实现社会、市场、政府的良性互动。服务型政府构建的过程是一个“多元主体”和谐互动的过程。政府必须“有所为和有所不为”，由“无限政府”，“全能政府”转向“有限政府”，由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由单一的行政手段转向经济、法律、行政手段综合并用。
        第二，构建以法律规则为中心的行政运行方式。这是规范公共行政双重合理性的法治要件，是服务型政府构建的法治保障。法律具有可以预期性，稳定性。以法律规则为中心的行政运作方式可以规约公共行政的实质合理性与形式合理性。原有的行政体系运行方式以权力为中心，其运作的随意性和无序性很大，在权力运作过程中公开度低，容易导致暗箱操作，违法行政。政府必须依法行政。以法律规范政府经济行为，要规定政府经济职能的范围，明确规定行使职能的方式和程序，既包括实体法又包括程序法。法律要发挥规范政府权力、维护人民权利的作用，要切实保障服务理念贯穿于公共权力运作的全过程，严防政府凌驾于社会之上，成为驱使公众的力量。
        第三，必须以服务为主要形式行使行政职能。“公民取向”是新公共服务的重要目标，体现了对实质合理性的追求。随着市场经济的发展，政府发挥职能主要不应通过管理为主，而应当以满足社会和公众需求的服务型行政为主。西方国家政府在经历了20世纪70年代以来的管理信任危机以后，经过长期的探索，最终选择了服务职能，实现了由过去重管理轻服务，“以政府为中心”到注重公共服务，“以满足人民的需求为中心”的转变。科学发展观指导下的当代中国公共行政必须明确服务理念，牢固树立以人为本的理念，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要始终坚持把提供优质高效的公共服务，不断提高人民群众的物质生活水平和精神生活水平，作为政府工作的出发点和落脚点。按照建设服务型政府的要求，要在“服务”上下工夫，切实转变政府职能，认真履行政府职责，努力促进经济社会协调发展。
        第四，政府必须遵循形式合理性的要求，积极确立以手段和程序精确计算的行政体系。随着市场经济和民主政治的迅猛发展，政府借助公共政策调控现代市场经济和进行社会管理成为发挥经济职能的重要方式。但是，由于自身的缺陷和公共事务愈加复杂等因素，单单依靠自身的力量，政府无法制定出科学、公正、合理的公共政策，更无法保证其有效地实施。一项政策从制定到执行，再到反馈都离不开公众的参与。规避以片面强调形式合理性或实质合理性为圭臬的违法行为、低效率和官僚主义都需要公共参与。公民全方位地参与公共政策已经是势在必行。公民参与对提高公共政策的质量，实现良好的施行效果，具有举足轻重的作用。所以，政府应积极建立健全公众参与机制，不断增强他们的参与能力；不断扩大信息的公开度，减少暗箱操作；及时通过各种媒体发布政策信息，广泛听取公众的意见，推动公众及时有效地参与公共决策过程，对公共行政过程实施有效地监督。就内部而言，政府要引入科学的管理理念、方法。虽然公共部门和私人部门本身具有本质的区别，不能把私营部门管理技术简单地移植到公共部门，使之完全市场化，但是完全可以学习私营部门管理有效的竞争机制，激励机制，先进的原则、方法和技术(如结果取向、绩效管理、预算制度、成本效率分析等)以提高政府工作绩效，改善公共服务的质量，实现政府管理的透明、民主、高效，以促成形式合理性与实质合理性的平衡。
        建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。构建服务型政府，就是在经济发展的基础上，不断扩大公共服务，逐步形成惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系，切实提高为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平。这需要通过多个层面协调公共行政形式合理性与实质合理性之间的关系。对于当代中国的公共行政来说，必须在坚持基本国情的基础之上对西方的经验借鉴和吸收，既不是对形式合理性的简单否定，也不是对其盲目的推崇，而从价值与技术、形式合理性与实质合理性两个层面的建构。推动形式合理性与实质合理性契合的过程，就是服务型政府构建的过程。
        注释：
        ①对于“理性”与“合理性”之间关系的阐述参见：余俊渠、陆自荣：理性与合理性之比较，湘潭大学学报(哲学社会科学版)，2007年第4期。本文认为，在现代化过程，二者的共通性占据主导，所以未做具体区分。
    

【参考文献】

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        [10]胡伟，王世雄.构建面向先代化的政府权力——中国行政体制改革理论研究[J].政治学研究，1999，(3).^

转自《云南行政学院学报》(昆明)2010年4期第37～40页

【作者简介】刘德林(1960-)，男，江苏盐城人，江苏盐城师范学院经济法政学院院长，副教授，江苏省重点建设学科“马克思主义中国化研究”成员，江苏盐城224051