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【内容提要】公民问责是异体问责的重要组成部分，并且具有同体问责和其它异体问责难以具有的独特优势。但由于当前我国公民问责机制的缺失，使得公民问责的功效难以充分发挥。要促进我国公民问责，就必须促进政务公开，畅通问责渠道，建立问责回应机制，并完善举报人保护机制。
【关 键 词】问责/公民问责/问责机制
一、公民问责的依据与独特优势
始于2003年“非典”时期的“问责风暴”被认为是中国行政问责制启动的标志。所谓行政问责制，是指“特定的问责主体针对各级政府及其官员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范总和”。[1]行政问责制的构成要素主要包含行政问责的客体(也称问责的对象)、行政问责的主体、行政问责的范围、行政问责的程序、行政问责的责任体系、行政问责的后果等内容。
行政问责的主体有两种：一种是同体问责，是指组织系统内部对其成员的问责；另一种是异体问责，是指组织系统外部对其成员的问责。显然，公民问责是异体问责的重要组成部分。公民问责，就是指公民针对各级政府及其官员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种社会活动。具体来说，公民问责是以公众为主体，以实现民主政治、保障公民权利为目的，以政府及其官员为对象，以批评、建议、检举、揭发、申诉、复议、诉讼等权利的行使为手段，对政府及其官员履行责任情况所实施的监督和责任追究。
公民之所以有权对政府及其官员问责，其基本依据是现代世界各国政府的代议制性质。因为从民主政治的实现形式上看，现在各国的民主制基本上是代议制：西方普遍实行的是议会制，我国实行的是人民代表大会制。代议制民主是一种典型的间接民主。在这种间接民主制下面，选民是将自己的决定与管理国家大事的权力，委托给了自己选出的代表——各级政府官吏。于是，在代议制政府产生之后，都存在着这样的矛盾，即国家权力的所有者(人民)和国家权力的实际操纵者(政府官员)发生了分离。宪法虽然庄严地宣布国家的一切权力属于人民，仅仅是表明了民主政治制度中权力的最终归属问题，但实际上人民或者说人民中的多数，是不可能去直接操纵和行使国家的一切权力的。在这种分离的情况下怎么办，怎样才能保证实际掌握和运用权力的少数人，在权力运行的整个过程中，始终代表人民的意志和利益？这就需要民主，这就需要监督与问责。因此，代议制表明，公民问责的全部正当性或根本依据在于“权为民所授”。
公民问责的参与程度是行政问责制实施程度的度量表。它不仅体现出一个社会的政治民主状况，还直接决定着行政问责制的实施成效。
首先，公民问责作为一种异体问责，具有同体问责无法比拟的优势，更有利于责任政府的实现。在我国现行的制度体制中，行政问责制中的同体问责，主要是指上下级行政部门之间的问责，也就是同一系统的内部的监督。这种来自政府自身的同体问责具有直接性、针对性和经常性的特点；而且，行政体系内的各问责主体由于对行政法律法规和行政情况都比较熟悉，有利于发挥对失职、失责行为经常性的监督和问责。然而，同体问责有许多弊端，有时会妨碍问责制的正常实施，例如：彼此相熟而息事宁人；害怕部门利益冲突而不闻不问；怀着“遮羞”心理而不愿问责。[2]与此相反，公民作为异体问责主体具有相对独立性，不易受行政机关的约束和制约，所以它具有与行政体系内部问责无法比拟的优势，更有利于进行问责。
实践证明，如果公民对政府的行为漠然视之，不对政府的不当或违法行为进行谴责、批评和监督，那么政府对公民的意愿、要求也会漠然视之，责任政府难以真正建立起来。
其次，公民问责具有立法机关、司法机关等其它异体问责主体所不具备的优势，有着其他问责方式所不可替代的作用。立法机关、司法机关作为公共利益的维护者，虽然会对政府是否履行责任进行监督和追究，但政府是否履行责任以及责任履行的好坏，对上述国家机关并无直接影响，“事不关己”“得过且过”在一定程度上难以避免。而对社会公众而言，政府职责能否得到有效履行影响的是社会公共利益，且事关自身的生存与发展，所以对政府是否履行责任，社会公众比立法机关、司法机关更具有监督和追究的自觉性。
而且，公民问责属于自下而上的问责，区别于政治体系自上而下的问责。现代社会政治文明的实践告诉我们，真实可信的民主固然离不开政治体系自上而下的民主管理，但如果没有公民对于民主运行的监督和促进，再好的制度也只是虚有其表而毫无用处。同样，如果只有自上而下的问责，而没有公民参与的自下而上的问责，行政问责制是乏力的、缺乏公信力的。
从国内外问责实践上看，公民问责对于推动问责制起到了巨大的作用。香港梁锦松买车避税辞职案、韩国“第一号国宝”崇礼门失火事件官员辞职案，等等，对这些官员的问责主要就是依靠公民通过媒体的问责来实现的。
二、我国公民问责机制的缺失
我国《宪法》第四十一条规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这一规定清楚地表明，公民问责是宪法赋予的一项基本政治权利。但由于公民问责的机制相对缺失，结果，极大地影响了公民问责的积极性和问责的效果。
1.公民问责的参与机制匮乏。公民具有问责的权利，但问责需要依赖一定的途径，这种途径需要具体的参与机制加以规范。但是，在我国现今的问责制规范中，无论是地方的还是国家的，都缺乏对公民问责的具体参与机制的规定，导致公民参与问责的途径匮乏，影响了行政问责制实施的效果。自2003年以来，我国一些地方政府陆续出台行政问责的办法、规定，但是，这些地方性的行政问责办法和规定的依据基本来自我国《行政监察法》、《行政处罚法》和《国家公务员法》，这些法律都属于同体问责的规定，没有异体问责的规定，从而也就没有公民问责的规定。《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律法规虽有异体问责的规定，但基本上都是以监察机关或者纪检部门为监督主体，而对公民监督问责提及很少，更未设立具体的公民参与监督问责的机制和程序。法律法规制度中公民问责机制的缺失，直接导致公民问责无“路”可循，使公民对政府及其官员的问责在实际操作中变得困难，也使公民问责经常处于“话语缺失”状态之中，最终可能使公民问责形同虚设。
2.公民问责的回应机制未作规范。我国法律规定公民可以向政府及其官员批评监督，但我国法律对于政府如何回应公民的批评监督的规定却是空白，由此导致政府及其官员对公民的问责经常处于沉默不语状态。2007年，陕西省镇坪县的“虎照之争”事件可以印证这种政府对公民的呼声、舆论的问责充耳不闻、沉默不语的情况。在整个事件中，周正龙造假的手段并不高明，但他却能在多个政府部门之间“过关闯将”：从最初的草率鉴定，到陕西省林业厅草率召开新闻发布会；从起初地方政府对媒体和公众要求信息公开所采取的“拖”字诀，到受到社会舆论强烈质疑后，漠视公众的知情权，在媒体的持续追问下，又念起了“默”字诀(从
3.公民问责的权利保障机制不够完善。我国公民问责的权利保障机制不够完善主要表现在我国公民问责的相关配套权利——例如知情权、举报权等权利未能得到充分保障。
以举报制度为例，目前我国公民举报制度的缺陷和不足日益暴露出来，虽然《中华人民共和国刑事诉讼法》第85条第3款规定了“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全”，但这一规定过于抽象，它没有明确公检法机关及其工作人员不履行法定职责要承担什么法律责任等违法后果的规定，更没有关于保护举报人安全方面的具体措施以及程序上的相应规定，使该法律规定看起来像是具有劝导性功能的道德规范。结果，在现实中，对举报人的卡、压，甚至打击报复的现象屡有发生。一些举报公民的身份保密权被曝光，甚至发生举报材料传到被检举对象手里等诸如此类的怪事，其必然结果是公民不愿举报、不敢举报，公民的问责之路被堵塞。
特别要指出的是，最近(2009年7月)我国出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》提出“对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责”，而没有对公民问责进行相关规范，这表明我国的公民问责机制依然缺失。
三、治理与重构公民问责机制
基于我国当前公民问责机制缺失、并严重影响公民问责成效的现状，迫切需要我国必须通过治理来重构公民问责机制。
1.完善政务公开机制，保障公民的知情权。知情权是人权的一项重要内容，是公民的一项重要政治权利，也是现代民主政治的根本要求。联合国《公民权利与政治权利国际公约》第19条规定：“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由。”完整的行政信息公开是公民知情权实现的前提之一，只有拥有一定量的行政信息，公民问责才能进一步实施。这就是：知情才能举事。正如美国政治社会学家安东尼·奥罗姆指出的：“政治参与要求接受广泛的特殊的信息，那些获取这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人，就更有可能参与政治。反之，那些没有得到这种信息的人，则无动于衷，缺乏心理上的投入，因此，也就很少有可能参与政治生活。”[4]
无论从法理上还是实践上，公民知情权的保护需要政府行为的透明机制来保障。而政府行为透明机制的核心是政务公开。所谓政务公开，是指国家权力在其运行过程中，除法律规定的特殊情况外，必须依照法定的程序予以公开，从而使行政机关的事务和活动都置于人民的普遍监督和关注之下。特别是政府权力运作要公开透明，包括人事权力要公开、财务权力要公开、政务权力要公开。实行政务公开对问责制度的直接意义在于迫使政府官员对一切有问题的权力行为都作出充分的、负责任的说明和辩解，并且使行政不负责任的行为暴露在公众和舆论的谴责和监督之下，最终使不负责任者接受相应的制裁。
2.建立信息平台机制，畅通问责渠道。报纸、杂志、广播、电视、网络等媒体共同组成一个社会的信息平台。各种媒体既是信息公开的工具，也是公民问责的渠道。媒体在西方国家被称为“第四种权力”，其影响非常之大。在西方国家，问责制能够有效发挥功效的一个重要因素是发达的大众传媒和舆论监督，能够表达国民意向。行政问责实质上是一个需要公众参与的制度，一个官员该不该受问责，根本的决定因素就是公众的意愿。当公民对某一官员有强烈的否定意愿时，许多人正是通过媒体充分、自由地曝光政治人物的丑闻或失职，形成巨大的舆论压力，迫使官员主动承担责任。典型的案例如，2008年，具有600多年历史积淀的韩国“第一号国宝”崇礼门在烈火中化成灰烬，公众悲伤哀痛的情绪弥漫于韩国社会，公众利用各种报纸、网络等媒体严厉批评政府文物保护方面存在失职。最终迫使首尔市长吴世勋向国民致歉、韩国政府文化财厅厅长俞弘向韩总统卢武铉递交辞呈。可以说，崇礼门事件将公民、网络、媒体连成了精神共同体，而宽松的舆论环境、公民政治参与的习惯、媒体监督政府的责任意识，加上网络的便捷表达，共同创造了监督政府、问责官员的土壤和文化氛围。
为建立信息平台机制，畅通问责渠道，我国要特别注重发挥网络的作用。一是因为网络具有开放性的特点。相比传统的报纸、电视等媒体来说，它不受时间、地域和版面的限制，每一个公民都可以通过互联网直接表达自己的政治愿望，这有助于提升公民问责参与的广度和深度。二是网络的平等性，打破了传统媒体往往被社会精英掌握话语权的现象。网络为普通公民开拓了话语权，包括弱势群体和边缘群体在内的不同群体有了平等发言的平台，也使得公民问责的言论有了发表的平台。三是网络具有快捷性和实时性。四是网络的交互性，使得千万个网民针对某件事情的意见汇聚，形成某种占多数的声音，从而形成民意。总之，网络正在成为保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权的重要途径。2009年，“天价烟局长”、原南京江宁区房产管理局局长周久耕“落马”，在这一事件中，公民通过网络对官员进行问责起到了关键性作用。所以，我国推进公民问责就必须进一步推动互联网建设，普及网络知识，设立社区网络服务中心，实现“全民上网”；还要鼓励公民进入各政府网论坛或公共论坛(BBS)，为公民问责交流看法，分享经验，提供建议等。虽然网络问责也会出现一些问题，例如过激言论、不实材料等，但总体上应该是“宜疏不宜堵”，应该给公民的网络化问责建立一个制度化的“出口”。
3.建立问责回应机制，完善问责程序。从法理上说，实体权利需要相应的程序来保障。如果公民只有问责的实体权利，而缺乏相应问责程序上的法律保障，则问责的实体权利必然落空。
完善问责程序的一个重要方面是要建立公民问责的回应机制。要使行政问责制推向深入发展，行政机关及其公务人员必须对公民的正当要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延。《公共行政与政策国际百科全书》认为，“问责是指委托方与代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方(个人或机构)有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答”。[5]而现代政府正是基于委托——代理理论基础而建立起来的。为此，问责回应机制就必须厘清以下问题：由谁来回答、什么情况下才需要回答、什么时候回答、采取什么样的方式和程序进行回答，即应答主体、应答条件、应答时限、应答方式和应答程序。
为完善问责程序，笔者建议我国尽快建立公民问责的行政公益诉讼制度。公益诉讼是指公民为维护社会公共利益而对政府及其官员没有履行责任提起的诉讼，原告可以是任何人而不限于自身利益受到损害者。国外实践证明，公益诉讼对于保护生态环境、防止政府决策失误、维护公共利益起着重大作用。可惜的是，中国法律对公共利益的保护仅限于原则性规定，缺乏对公益诉讼的具体规定，这使得许多时候公共利益的保护难以落到实处。轰动全国的华南虎照的真假事件中，由于当时公共管理部门始终没有对华南虎照的真假给出一个权威说法，北京法律学者郝劲松以“信息公开申请人”的身份，于
4.借鉴国外经验，完善举报人保护机制。对批评、监督、问责政府及其官员的公民缺乏足够的保护，是我国当前公民问责稀少的一个重要原因。在现实中，举报人被撤职、免职，在举报人依法应享受的升迁、提薪、调动及生活待遇等方面给予刁难和歧视，使举报人受到巨大的精神压力，生活陷入困境，有的甚至被迫走上绝路。例如，石家庄市建设委员会工程处原处长郭光允，因向本省纪检和检察机关举报原河北省省委书记、人大常委会主任程维高违法违纪，而被戴上“诽谤省主要领导”的罪名，开除党籍、劳动教养两年。透过社会对举报人表示敬佩的那个称呼——“五不怕”(不怕检查，不怕撤职，不怕失业，不怕离婚，不怕掉脑袋)的背后，我们看到的是举报人的辛酸、公民举报权保护的堪忧。
保护举报人、保护问责的公民，这是公民问责的最后保障，是公民问责的“底线”。为此，世界上有不少国家对保护举报人进行专门的立法，例如美国的《举报人保护法》、澳大利亚的《举报者保护法》等。1989年美国国会通过的《举报人保护法》对举报人保护的规定非常详细，该法规定，只要举报人提供的信息“自认为能够证明检举的违反法律、法规、条例的行为以及重大的管理失误、巨额资金浪费、滥用权力或可能对公共健康和安全构成特定的实质性伤害的行为”[6]，就适用该法。该法有3个主要宗旨：(1)确保被指控有违法、管理不善或浪费情形的联邦机构或官员受到必要的调查；(2)向进行检举揭发的以前或现在的雇员提供保护；(3)确保打击报复举报人的官员受到惩罚。为了便于受害人投诉、打击报复人受到惩处，政府还设立了专门的咨询办公室和文官制度保护委员会这两个专职机构，它们均为独立的机构，独立行使职权，不受任何行政干预。
我国于1991年颁布实施的《关于保护公民举报权利的规定》虽然对举报线索的受理、管理规定了严格的保密制度，但实践作用却十分有限。首先是它的法律效力低，它毕竟只是检察系统的内部文件，没有被提升到法律的高度；其次它的禁止性规定多，相应的惩罚性措施少，即使是惩罚性措施，也都是一些抽象的、缺少具体的可操作性的规定。因此，我国必须借鉴美国、澳大利亚等国保护举报人的法律制度，为公民通过举报来问责官员提供必要的保障。
最后必须指出的是，机制并非万能，因为机制需要人去利用、去依托才能发挥作用。只有机制而缺乏人的参与，这种机制只是一个躯壳。所以，我国除了要建立和完善问责机制外，还必须积极培育公民的问责意识，促使公民利用问责机制采取实际的问责行动。美国学者英格尔斯指出：“完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着现代制度的人，自身还没有从思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲结局是不可避免的。”[7]我国公民由于受长期封建专制统治历史的影响，存在着严重的普遍服从心理和政治冷漠心理，比较缺乏民主意识、参与意识、监督批评意识，所以，英格尔斯的这一段话对于我国公民问责具有十分重要的警示作用。
【参考文献】
[1]周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革，2004(4)：42.
[2]汪伟全.公民参与：推进行政问责制的重要途径[J].探索与争鸣，2007(7)：37-38.
[3]李龙.华南虎事件，还需要一个道歉[N].广州日报.
[4]安东尼·奥罗姆.政治社会学[M].上海：上海人民出版社，1989 ：293.
[5]SHAFRITZ J M. International Encyclopedia of Public Policy and Administration[M]. Colorado: Westview Press, 1998：6.
[6]最高人民检察院贪污贿赂检察厅.世界各国反贪污贿赂的理论与实践[M].北京：中国检察出版社，1995：231.
[7]殷陆君.人的现代化[M].成都：四川人民出版社，1985：4.^
转自《宁波大学学报：人文科学版》2010年4期第71～75页
【作者简介】周亚越(1965-)，女，浙江宁波人，宁波大学法学院教授，浙江宁波315211