论行政伦理的价值与建构

——基于公共危机治理中自由裁量权合理运用的分析

向波

【内容提要】转型期我国社会利益分化加剧，突发性公共危机成为当前公共治理中无法回避、常态化、尖锐而复杂的难题。行政自由裁量权的合理应用，是突发性公共危机有效治理不可或缺的重要手段，行政自由裁量必须以公共利益为逻辑起点，方有价值正当性与合法性基础，也才有积极效用性可言。因此，在公共危机频发的当今时代，围绕公共危机治理的主题，建构自由裁量权合理应用的行政伦理就有了重大的时代意义与价值。

【关 键 词】行政伦理/突发性公共危机/自由裁量权/公共治理

    社会深刻转型、利益深刻分化的当代中国，不可避免地面临着突发性公共危机频发的公共治理难题。当公共危机发生时如何有效治理，是当前各级政府面临的紧迫课题。危机不是一般的事件或问题，“那些能够预防的危机都只能称之为问题，只有那些无法预知的、被忽视的、具有颠覆性的意外事故，才算得上真正的危机”[1]。突发性公共事件爆发后，如果没有得到有效的管理与控制，往往会形成一种危机状态，表现为危害日益增多、影响面越来越广，严重影响了公共利益与公共安全，而且如果缺乏有效的解决途径，突发性公共危机极有可能会形成更深层次的、具有颠覆性的危机。基于突发性公共危机的复杂性与多元性，“刚性危机治理机制”显得格外重要，但事实上，除此之外容易被人们所忽略的“柔性危机治理机制”也不可或缺。
        一、行政自由裁量：突发性公共危机治理的“柔性机制”
        美国学者罗森塔尔(Rosenthal)认为，突发性公共危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件”[2]。所以，突发性公共危机的治理是很难循例而为的。通常情况下，突发性公共危机治理的有关信息是十分不充分的，而且由于事态发展具有高度的不确定性，甚至有可能产生颠覆性的危害。因此，决策者必须在不利的情境下迅速有效地做出决策和采取应急性措施，以将危机的危害性最大限度地降低或消弭，从而最大程度地维护公共利益和保障公民安全。
        但是，突发性公共危机治理往往会遭遇“法律盲点”和“政策真空”难题，这是因为法律和政策的制定难以对事件的发生和发展作出前瞻性的判断，难以在事件发生之前就作出标准化的规范与指导。因此，国家在制定法律和政策时，为了保证行政机关能够适应纷繁复杂、急剧变化的社会，为其预留了一定的自由裁量空间，使其能够在法律、法规赋予的权限范围内，根据实际情况和自身意志选择判断，相对灵活地进行行政活动。在突发性公共危机的治理中，肩负着维护社会安全与稳定、保障公民各项权利重任的各级政府，必须在“法律盲点”和“政策真空”的情况下充分行使自由裁量权，不仅要作出符合行政合理性原则的决策，而且要使得自由裁量决策能够切实实现治理危机的目的。
        在危机治理行政中，行政自由裁量有其存在的客观基础。它是突发性公共危机治理的一个重要手段，对于弥补立法不足、发挥政府主观能动性、提高危机治理效率和维护公共利益等都起到了重要的作用。
        首先，突发性公共危机的特性决定了行政自由裁量的可能性。一般说来，突发性公共危机主要具有突发性、公共性、危害性和高度不确定性之特征。正是由于这四个不同于一般公共事务的特征，对突发性公共危机实施及时、妥善而有效的治理就显得至为重要了。突发性公共危机治理必须改变传统的自上而下的行政指令性的管理方式。在突发性公共危机爆发的危急关头，如果一味地倚仗法律政策文本的规定，一味地仰赖政府高层的授权与指令，极有可能贻误危机治理的最佳时机，从而导致基层政府行动迟缓，给人们带来更大的灾难与痛苦。因此，中央高度垄断公共事务处理权以及垂直行政动员方式是不适应突发性公共危机治理需要的，只有打破公共事务高度集权结构，增强基层政府决策自主权，充分发挥基层政府的自由裁量权，建立高智能化、信息化和弹性化的中央与地方政府合作机制，才能适应全球化时代下有效处理突发性公共危机的要求。值得一提的是，强调地方政府的决策自主与自由裁量，不是对中央权威的弱化，不会造成高层权威的流失，相反，只要危机得到及时有效地治理，不仅有助于稳固政府的权威地位，而且可以树立政府在广大民众心中的良好形象。
        其次，地方政府的地缘治理优势决定了行政自由裁量的必要性。由于突发性公共危机往往源自某一有限的地域，因此，地方政府具有危机治理的地缘优势。一方面，相对于中央权威而言，地方政府直接接触和掌握危机实情，是最了解危机发展状况、最能够对危机发展作出预测和最能够及时采取治理措施的组织。因此，在突发性危机治理活动中，必须赋予地方政府较大的决策自主权。另一方面，地方政府作为一级地方政权，可以利用其特殊地位进行有效的社会动员和资源统筹，将政府及其相关部门的力量和积极性调动起来处理突发危机。
        同时，国家关于抗灾救助的法律、方针、政策及措施的有效施行也需仰赖地方政府的配合。尽管地方政府具有危机治理的地缘优势，但是如果缺乏相应的决策自主权，地方政府就难以对区域突发性公共危机进行近点决策，地缘优势最终也难以发挥。党的十七大报告中强调要“完善突发事件应急管理机制”，其中最重要的一点就是要建立分散、灵活、高效率的中央与地方突发事件弹性应急合作机制，增强政府低层突发事件决策自主权，以近点决策为原则通过权力下放使基层政府拥有更多的自主决策权，针对突发性公共危机及时制订应急预案。
        最后，突发性公共危机治理的高效性决定了行政自由裁量的重要性。突发性公共危机要求决策主体在有限的时间内，面对极大的不确定性作出最小化灾难与损失的高效性决策。这是突发性公共危机治理的价值目标所在。要达到这个高效性目标，就要求行政权在行使过程中力求投入尽可能少的人力、财力等资源，在尽可能短的时间内取得最大效益。这就需要地方政府在法律和政策规定的范围内因地制宜、因时制宜地灵活行使自由裁量权。突发性公共危机治理如果受制于层层授权、层层节制的治理模式，那就谈不上高效率；如果贻误了最佳治理时机，治理也就无法取得良好效果。因此，要提高突发性公共危机治理的绩效，最大程度地减少危机所造成的损害，就必须保证地方政府充分行使自由裁量权。
        二、公共利益：行政自由裁量合理运用的逻辑起点
        按照德国学者洛厚德的理解，公共利益(Public Interests)“是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益，换言之，这个地域空间就是以地区为划分，且多以国家之(政治、行政)组织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，就足以形成公益”[3]。也就是说，公共利益并不是简单的个人利益总和，而是一个与私人利益相对应的范畴，是社会整体的利益，是全社会范围的共同利益，具有客观性和社会共享性。首先，公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，尤其是那些外生于共同体的公共利益。这些利益客观地影响着共同体整体的生存和发展，尽管它们可能并没有被共同体成员明确地意识到。其次，既然公共利益是共同利益，影响着共同体所有成员或绝大多数成员，那么它就应该具有社会共享性。这可以从两个层面来理解：社会性层面，是指公共利益的相对普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益；共享性层面，既是指“共有性”，也是指“共同受益性”，并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”，公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁，就表现为“负受益”。
        尽管突发性公共危机直接溯及的范围不一定是在普遍的公众领域，很可能只是某个狭小的区域或者为数不多的个体，但由于事件的迅速传播而逐渐引起公众关注并成为公共热点，而且有可能波及和破坏经济、政治、文化、心理等各个领域的和谐秩序。因此，突发性公共危机所涉及的区域或普遍民众利益就是一种具体的公共利益，一种非常时期的特殊公共利益。
        公共利益客观地影响着社会共同体的生存与发展，这势必要求有一个稳定的社会秩序。社会秩序的要求正是在利益要求中生成的。一部人类史就是充满着利益争夺的历史。人的利益追求与利益实现之间存在着永恒的矛盾。稳定协调的社会秩序未必可以化解各个利益群体之间的矛盾，但可以对矛盾起到一定程度的软化作用，使社会在矛盾的各个方面的合力作用下向前发展。突发性公共危机带来的第一严重的后果就是造成范围与程度不等的社会秩序的破坏，这会引发社会系统中各个成员之间、成员与群体之间、群体与群体之间产生利益摩擦和利益冲突。突发性公共危机带来的破坏与损失一般都是相当惊人的，会破坏社会共同体应有的稳定性，造成某种程度的混乱、失序，甚至是社会结构或组织的瓦解，导致整个社会系统的离散与分化。所以说，对于一个社会共同体而言，共同体中的每一个成员生存与生活的必要前提——一个稳定和谐的社会秩序，是公共利益在多大层面上得以实现的衡量标准。政府各职能部门如何在突发性公共危机处理过程中优先考虑稳定社会秩序，是政府应对突发事件能力的重大考验。突发性公共危机带来的混乱、失序是无章可循的，很难寻求刚性的规则和制度来遵照执行，因此，化解危机、提供社会秩序、增进公共利益，事实上要求政府在面对突发性公共危机时，可以冷静、科学地采取柔性的自由裁量，因地制宜，因时制宜，寻找特定情境下的最佳管理和操作模式，积极推进行政管理的科学性和技术化。
        突发性公共危机还严重损害了社会共同体中普遍成员的利益，其危害波及面一般较为宽泛，具有非特定性特征；其危害的程度则随危机性质的不同而不同，使得社会利益关系陷入全面紧张的状态，社会公众普遍地承受着“负受益”。如果没有及时妥善地予以解决，就可能成为一个其伤害随时间推移逐步累积、深沉的问题。在这种社会条件下，“一刀切”的政策显然无法解决问题，而只能立足现实，灵活处理，最大限度地发挥领导者的行政能力，合理行使自由裁量权。任何一个社会问题都可能成为导致大规模大范围社会冲突的导火索，因此，在危机来临时，社会的稳定、经济的发展，需要一个把社会利益放在首位、信奉公共利益、杜绝谋取私利的体制结构组织起来的行政人员所承载的政府，保障政府行为的“刚柔并济”。
        我国在服务型政府建设进程中，同时面临着突发性公共危机频发的难题，因此，公共危机治理的成效将直接体现政府公共服务能力的高低，将关系到服务型政府职能转型的成败。现代服务行政认为“明确地表达和实现公共利益是政府存在的主要理由之一”[4]63。在突发性公共危机治理中，具有危机治理地缘优势的地方政府及其行政人员必须在危机爆发后尽快调动相当的公共资源，进行有序的公共组织力量协调，不仅要与受灾民众进行深入广泛的对话与协商，促进民众公共利益的明确表达，而且要采取一切措施和手段促进公共利益的实现。更重要的是，政府在道德上有责任确保任何在自由裁量权行使下制定的应对危机方案的实质和程序都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观，任何不符合民主、正义、公正与公平的行政自由裁量行为，都是不合理的行政自由裁量行为，都不是以公共利益为逻辑起点的，都是有害于公共利益的维护与增进的。作为公共行政权的一种，行政自由裁量权是人民基于实现公共利益的目的而授予政府的权力。“为公共目的所授予的法定权力类似信托，而不是无条件地授予”[5]。行政自由裁量权也是一种由民众“信托”的法定权力，它要求政府在行使这种“自由”的权力时，务必要“合理地、诚实地行事”，务必要“为了公共利益的合法目的行事”[6]，也就是说，政府在道德上要以公共利益为信仰，要服务于公共利益，要以公共利益最大化为最高宗旨，要忠诚地行使委托人委托的自由裁量权。只有符合公共利益原则的行政自由裁量才是“善”的行政自由裁量，否则，则是“恶”的行政自由裁量。在突发性公共危机治理中，政府不管制定何种决策、采取何种行动，甚至包括做出不采取行动的决定，实体上和程序上都必须正义，都必须以维护和增进公共利益为出发点和旨归。
        三、基于突发性公共危机治理的行政伦理建设思路
        在突发性公共危机治理中，政府是行政自由裁量权的委托代理人，不管采取何种危机治理方案，都必须始终以维护公共利益作为其唯一宗旨。这是突发性公共危机治理中行政自由裁量权行使的道德边界，也是行政伦理建设的核心价值。但是，在突发性公共危机治理中，政府及其行政人员的不少自由裁量决策与行为会不同程度地违背“公共性”原则，从而损害公共利益。这是因为政府组织在现实运行过程中并不总是追求公共利益的最大化，也会体现出自身利益的最大化；而公共行政人员的“经济人”特性总是使其在公共领域体现出追求自身利益最大化的倾向，如改善自己的待遇、提高自己的福利水平、提升自己的职位和社会声誉等。因此，对于处于社会转型和政府转型的中国政府来说，如何设计和构建一套合理的或合乎理性的行政伦理规范体系并输入危机治理行政，是至关重要的。
        (一)制度约束
        行政自由裁量权是一种最易被滥用、最易膨胀、最难规约的权力，不仅可能直接威胁处于弱势地位和分散状态的公民和社会组织，而且极有可能侵夺他们的合法权益。因此，它也是一种最需要控制的权力。英国法学家威廉·韦德曾严正地指出，“在公法中没有不受约束的自由裁量权，绝对的和无约束的自由裁量权的观点应受到否定”[5]。同时，由于行政自由裁量权实质上是一种非制度化的具体事务处置权，难以用法律与制度的刚性手段进行规约，因此，为了防止或避免行政自由裁量权在行政主体的裁量空间内被滥用，人们基于对“成文法的局限性和控制行政自由裁量的必要性”的深刻认识[7]，在法学上设立了“行政合理性原则”的边界，以此规范和制约自由裁量行为，将行政自由裁量行为限定在合乎“理性”与“公正”的范畴之内。“合乎理性”意指政府权力的行使应符合立法目的、法律的一般原则、事物发展的内部法则和规律、社会生活日常之公共情理和一般社会道德准则；而“行政公正”则应理解为合乎行政法的实体公正与程序公正。行政合理性原则的提出，可以对行政自由裁量权的行使产生一定的制约作用。如果行政主体在行使自由裁量权时，无视行政合理性原则的约束而滥用权力时，就需要受到法律的追究。因此，行政合理性原则借助于法律强制，为行政主体的裁量自由划定了不可逾越的边界。但是，法的精神与原则是十分抽象的，所谓的“理性”也是一个属于主观意识层面的抽象概念，因此，行政合理性原则在实践中容易陷入难以操作的困境，就连立法机关或法院都无从把握，更不用说行政主体和行政相对方了。
        行政伦理具有很强的“非自律性”[8]，它没有产权的约束，没有市场机制的约束。如果没有强大的社会约束和制度约束，没有形成清晰的责、权、利的对称机制，行政伦理便不可能产生激励与优化的效果。因此，行政伦理的建构首先需要一整套外在的约束机制，即制度约束。制度约束也称制度安排，罗尔斯曾指出：“社会正义原则的主要问题是社会的基本结构，是一种合作体系中的主要的社会制度安排。”[9]
        在一切引致社会冲突特别是政府与社会冲突的原因中，政府行政人员的滥用权力与腐败是最具危害性的因素，它会严重影响政府承担的社会责任和义务，破坏政府维护社会公正和社会秩序的形象，丧失社会对政府的信任。总之，它在普遍的意义上破坏了公平和正义的原则，造成私人领域对公共领域普遍的不满和敌意，这种不满和敌意累积下来，在平常表现为违法犯罪和利益集团的寻租活动，进一步的结果，就是在突发性公共危机中可能爆发的大范围的动荡和骚乱。因此，制度伦理的建设是行政伦理建设的基础性工程。一方面，要实现制度的伦理化，无论是制度的制定、对制度的评价，还是制度本身的追求，都应该以道德为基础。制度和体制一旦背离人性和道德，一旦违背社会发展方向，不仅不能引导政府及其行政人员作出符合社会公共利益的行为，而且还会给国家和社会带来祸害和损失。因此，必须深化危机治理行政体制改革，在制度安排中极力彰显正当性与合理性，力求体现公平、民主、服务、公共利益至上等价值，建立一整套公平与效率统一、权力与责任对等的危机治理行政体制，从而引导行政主体合理行使自由裁量权。另一方面，要实现伦理的制度化，将平等、公正、公平、正义等这些非强制性的道德要求以法律和制度的形式固化，不仅强化行政伦理对行政主体的熏陶，而且通过法律、制度等规范性手段促使行政人员职业伦理的生成。
        (二)张扬行政主体的“公共人”特性
        然而，在非均衡的危机状态下，由于法律和制度很难预先对危机状况作出预测，从而导致存在很大的盲点。仅靠制度规范手段来规约具有强烈意志自由的自由裁量权是完全不够的，行政主体极有可能钻法律的空子和制度的缝隙从而谋取私人的利益。“积极的行政改革不是通过引进市场竞争机制来顺应行政人员乃至政治家们的经济人的一面，而是要通过有效的制度设置来激发他们处于潜伏状态的公共人特性；不是运用市场竞争的原则来规范他们的行为，而是通过张扬和唤醒他们作为公共人的一面来实现他们的自我规范”[10]238。因此，在制度规范之外，必须张扬行政主体的“公共人”特性，唤醒行政主体的伦理自主性。
        公共领域是“公共人”的活动领域，行政人员被选择为公共领域中的活动主体，其“公共人”的一面越突出越纯粹，就越适宜在公共领域中承担维护公共利益的责任。如果把行政人员看作“公共人”而不是“经济人”的话，就会寻求行政道德的建设，就会要求以德行政。因此，我们要通过建立起一种行政人员追求个人利益的非正当性的观念，把行政人员引导到公共利益至上的道德自觉上来。所以，我们需要通过一种全新的制度创新，建立起有利于行政人员“公共人”特性觉醒的极致[10]164。
        (三)责任意识的觉醒
        责任是建构行政伦理的关键概念，行政主体的伦理自主性是建立在公共责任的基础上的。要使行政主体的自由裁量行为契合伦理价值、符合伦理规范且超越于仅仅是“不违法”的法律底线，就必须培养行政主体的公共责任意识。库珀将行政责任分为客观责任和主观责任。客观责任包括对法律、上下级和公民负责，而主观责任则是行政主体的“情感和信任的责任”，是他们将“自己的需要和习性与角色融合在一起的一种方式”[11]。因此，客观责任是对制度规范的尊崇，可以通过制度约束来实现；而主观责任则是行政主体伦理自主性的建立，无法通过刚性的制约加以规定，关键在于行政主体的“自利性”与“公共性”的动态平衡和“公共人”的定位的确立。现代服务行政所倡导的公共责任，不仅要求政府“要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡”，而且要关注“职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益”[4]132。
        以现代官僚制为组织结构形式的公共行政具有两个层次的责任：一是政府作为一个整体的责任，主要是属于政治责任的范畴；二是行政人员的责任，即行政人员是否正确和有效地行使公共权力。对于政治责任的范畴，需要设立相对完善的监督控制体系；对于行政人员的责任问题，除了在体制的完善化方面努力以外，还需要实现责任与信念的统一，倡导提供社会正义的道德责任。
        因此，在突发性公共危机治理中，行政主体要树立对公民和公共利益负责的责任意识，要形成富有公共责任的职业操守，他们的行为不但要符合法律、民主规范和其他约束条件，而且必须在公民授权、参与和会话的基础上来解决危机问题和谋求公共利益。
    

【参考文献】

    [1]劳伦斯·巴顿.组织危机管理[M].北京：清华大学出版社2002.3
        [2]ROSENTHAL URIEL, CHARLES MICHAEL. Coping with Crises: The Management of Disasters, Riots and Terrorism[M].Springfield: Charles C. Thomas, 1989:8.
        [3]陈新民.德国公法学基础理论[M].济南：山东人民出版社，2001：184.
        [4]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2004.
        [5]威廉·韦德.合理原则[J].李湘如，译.法学译丛，1991(6).
        [6]威廉·韦德.行政法[M].徐炳等，译.北京：中国大百科全书出版社，1997：69.
        [7]陈端洪.中国行政法[M].北京：法律出版社，1997：42
        [8]马纯红，张治忠.制度约束与德性激励——建构公共行政伦理的两重维度[J].文史博览，2005(18).
        [9]约翰·罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.
        [10]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
        [11]特里·L·库珀·行政伦理学：实现行政责任的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2001：63.^

转自《北京行政学院学报》2010年4期第29～33页

【作者简介】向波(1949-)，男，重庆行政学院公共管理研究中心研究员，重庆400041