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摘要：山东半岛城市群建设是山东省经济社会发展的重要战略，自提出以来各城市在一些领域展开了有效对接与合作，但事关该区域能否快速合作发展的协调和约束机制却一直没有完善。从行政学的视角来探讨，半岛城市群发展战略的提出不仅是区域经济发展的客观要求，也带有很强的行政推动的色彩；但在战略推行的过程中，政府有关部门作为的缺失是半岛城市群发展战略推行不力的主要因素。
关键词：半岛城市群，区域公共管理，行政区域，行政区经济
城市的集群发展是区域经济一体化的客观要求，可以通过区域合作来达到互利共赢的目的。为顺应区域经济一体化发展、参与亚太地区经济分工的浪潮，山东省委、省政府提出了发展山东半岛城市群的战略规划，然而这一战略开始实施后，并没有出现迅速一体化整合发展的态势，迄今一体化程度仍然较低，实质性的融合进展不大。本文从行政学的视角，分析了山东半岛城市群区域发展动力缺失的表现和原因。
一、山东半岛城市群发展的动力机制分析
城市群是在特定区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个特大城市为中心，依托一定的自然环境和交通条件，通过不断加强城市之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。这是一种集聚与分散相结合、最大限度地集约利用资源的人类社会居住形式的高级阶段。城市群的形成与发展是社会生产力和科技文化发展到一定程度的产物，其发展是由多种原因造成的。
我国城市群发展的动力机制有别于西方，大城市的郊区化作用机制并不明显，即使是已经出现的郊区化也是以工业为先导，不同于国外以居住、环境需求为导向的新城开发模式。相反，通过实施乡村工业化来促进核心城市外围区域乡村城市化，进而促进以中心城市为核心的城市群形成，这就表明，乡村城市化成为中国弱中心型城市群的主导动力机制。这些中心城市外围区域城市化主要存在四种动力因素：外资的推动、乡村工业化、特大城市的辐射和国家投资的增长。这些因素在不同的区域影响力度也存在差异。
本文的山东半岛城市群概念是指由山东半岛城市群规划所界定的行政区，是由济南、青岛、烟台、淄博、威海、潍坊、东营、日照8个设区城市构成的城市地域空间组合。继珠三角、长三角的外向型经济率先得到发展之后，按照规律性的判断，环黄渤海地区成为下一轮外资投放和地区经济增长的重点。山东半岛在中国参与亚太地区经济分工协作及促进南北协调发展中所处的首当其冲的位置，决定了它有望成为中国经济板块中乃至东北亚地区极具影响力的经济隆起地带，这从我国经济社会综合发展百强县的分布可以得到证明。在国家统计局2005年发布的百强县名单中，百强县的地理分布集中于长三角、珠三角以及环渤海三大经济圈，百强县中有82个分布在这三大经济圈内，其中长三角地区46个，珠三角地区15个，环渤海地区21个。分省来看，浙江、山东、江苏三省的百强县个数占全国2/3以上。在环渤海的21个中，山东有20个，占绝对主导地位。在2005年百强县市名单中，山东20个上榜县级市中有17个集中在山东半岛地区。
相对国内长三角、珠三角城市群，山东半岛城市群正处于初步发展的阶段。分析山东半岛城市群发展动力机制的特点，我们认为主要有以下几点：
首先，城市化动力主要来自于乡村城市化发展而非核心城市的带动。
改革开放以来，山东省城市化进程有了长足进展，城镇建制数量和城镇人口数量都有了大幅度提高。城镇人口比重由1982年第三次人口普查时的19.1%提高到2000年第五次人口普查时的38.0%，由低于全国平均水平2个百分点到高出全国平均水平2个百分点，年均提高速度是同期全国平均速度的1.8倍。到2004年，半岛城市群地区设市城市和建制镇数量分别占全省的62.5%、51.9%，城镇人口1978万，城市化水平50.6%。
而于此同时，作为发展极大两大核心城市——济南、青岛，其经济实力仍然较弱，对区内城市的辐射带动作用远未充分发挥。各地级市对外围县市的影响力还比较弱，山东城市化水平整体上比较平均。
其次，城市化动力以主要依托大企业带动、以面向日韩开放为特点。
自2005年4月起，山东省规模以上工业增加值首次超过广东，山东省经济总量开始领先全国，经济总量的增长依赖于山东培育和突出了大企业的带动作用。在国家统计局2004年公布的2692家大企业集团名单中，山东省292家企业入围，总数位居全国第一位。在2006年度名单中，山东共有310家企业进入。与浙江以“小产品、大产业”为特色的“小狗经济”相比，山东以“大企业、大品牌、大产业”为特色的模式被称为“群象经济”。
不同地区的经验证明，区域经济的快速发展和开放优势的充分发挥必然相联在一起。珠江三角洲的崛起有赖于以港澳为方向，以深圳为门户的对外开放；长江三角洲的崛起同样离不开以上海为中心的对外开放。山东省20世纪90年代确立了“内外兼顾，外向为主”的外向带动战略，尤其是半岛城市群，是全省外向型经济最发达的地区，日韩产业转移带来了巨大的发展机会，利用其临近韩国、日本的地域优势，加大了对日韩招商力度。2005年山东完成固定资产投资10541.5亿元，成为全国首个投资总量突破一万亿元的省份。这些投资主要增长点都是发生在半岛城市群区域内。
再次，城市群规划主要来自于行政力量推动，且带有明显的人治色彩。
从产业政策导向来看，山东长久以来以国有企业支撑经济发展，国资的背景和宏观的政策机制占有主导地位；从城市化进展来看，尽管城市化的水平有了迅速提高，但也存在所谓“城市虚化”现象，这与中国采取的“撤县改市”的城市化统计模式有着很大关系。从半岛城市群的范围确定来看，北京大学课题组认为山东半岛行政单元涵盖威海、烟台、青岛、潍坊和日照五市，济南、淄博虽然在自然地理上不属于半岛地区，但属于胶济、兰烟沿线的城镇密集地区。东营和日照虽然不是“城镇密集地区”，但它们属于半岛或邻近半岛的沿海地市。在国务院关于扩大沿海经济开放区范围的通知中，这8个均属山东沿海经济开放区，左右兼顾，将这八个地市称之为“山东半岛城市群地区”。可以说，半岛城市群地区的确定不是城市化和经济发展自然的结果，而是行政命令确定的结果。从该规划的推动来看，也和政府领导的思路和关注有着密切关联。
总之，从半岛城市群发展历程和规划提出来看，其动力机制主要在于乡村城市化和国家投资的推动，其中政府行政力量的推动起到主导作用。政府主导、市场为辅，通过行政力量规划、推动城市群的发展，成为山东半岛城市群发展动力机制的重要特点。
二、区域公共管理视角下半岛城市群的发展
区域公共管理是以区域政府组织和非政府区域组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动。区域公共管理着重解决跨行政区域、自然经济区域之间的各种公共问题，其核心就在于创建共同参与、集体协商的合作机制来解决区域公共管理问题。城市群发展的优势就是在于利用彼此之间的合作来寻求发展机会，解决区域问题，形成整体优势。
尽管山东半岛城市群区位优势明显，综合交通走廊及对内对外联系的空间格局极佳，人口、经济、城市的总量规模极大。但是自2004年提出山东半岛城市群发展规划以来，半岛城市群地区并没有出现预想中的城市群迅速联合制定经济发展战略、技术经验快速空间转移、产业结构相互协调、实现要素互补、资源共享的迅速一体化整合发展的态势，迄今为止区域发展一体化的程度仍然较低，实质性融合进展不大。
首先，省级政府部门存在着缺位现象，整体发展思路不一致。
与长三角、珠三角城市群相比，山东半岛城市群最大的特色就是城市群内各个城市都是在一省行政区划之内。自2002年省领导提出，到2007年总体规划公布，五年时间内在实践层面各城市之间的合作进展缓慢。从负责部门来看，在规划的研制阶段，由省发改委的地区处负责牵头有关部门负责制定城市群的发展规划，但具体规划由省建设厅负责。在省建设厅的工作中，半岛城市群的规划是按照城镇体系和空间布局来进行，半岛城市群走向区域一体化所应备的丰富内容就难以全面涵盖进去。按照最初的设想，整个半岛城市群的规划包括一个总体规划和六七个分项规划，但是2007年由建设厅出台的总体规划只是城镇发展的总体规划，而非是实施半岛城市群走向区域发展一体化的总体规划。
同时，省政府并没有出台具体的关于协调和约束各个城市政府行为的规章，且原拟设在省发改委的秘书处最终也没有成立。从发展思路来看，当半岛城市群发展被赋予极大的期望时，关于山东区域发展具体思路又发生了变化。在山东省的“十一五”规划中，山东省又提出了“一群一圈一带”的发展思路，即：东部加快半岛城市群发展，要把突出青岛龙头地位与加快突破烟台相结合；中部发展济南城市圈，以加快突破济南为着力点；南部加快鲁南城市带建设，包括日照等五地市。从中可看到，这样实现了山东省城市发展的全面开花，但是对于重点的落实却存在难以兼顾的问题，同时“十一五”规划中的半岛城市群在具体范围上也已经缩小。2007年7月，山东省委又提出构建“一体两翼”的经济发展格局，所谓“一体”，是指以胶济铁路为轴线形成的横贯东西的中脊隆起带，是对山东半岛城市群、省会城市群经济圈和海洋经济的整合；“两翼”则是黄河三角洲高效生态经济区和鲁南经济带。其中所讲的半岛城市群并非原来规划意义上的八市联合。
其次，城市群内各政府主体合作意愿不一，总体上处于消极状态。
根据我们现有调研资料来看，除了潍坊市、日照市明确提出在半岛城市群框架内主动接轨青岛，并已经付诸实施外，我们并没有获知其他城市明确的回应。基本看来，除个别城市外，城市群内各地方政府合作仅仅停留在观念层面，至今很少有实际举措推动合作。
其中，最主要的表现是半岛城市群区域政府间合作的沟通渠道和协调机制的制度化尚未建立，已有的政府间共识达成大多是靠地方领导人的承诺来保障，导致这种共识缺乏法律效力和稳定性，一旦地方领导职务变动，极易使合作机制丧失效力。尤其是在涉及到实质性利益问题时，这种形式往往由于分歧太大而无法合作。这些问题仅仅依靠现行的非制度化方式是远远不够的。另外，区域合作中所需要的功能性组织机构，现在根本没有提上议事日程，导致即使有城市想合作也会由于成本过高和缺乏操作性而搁浅。
再次，城市群内部市场行政性分割严重，无序竞争和市场壁垒阻碍合作达成。
区域合作的本质要求是形成统一的市场，但是现实中往往由于政府不当干涉造成了市场的行政性分割。如在城市群内部，各城市间在招商引资、外贸出口、产业发展等方面都还存在无序竞争。在招商引资上竞相出台优惠政策，在外贸出口上竞相压价，在产业发展上盲目重复建设，导致区域内城市间过度或恶性竞争。虽然各城市之间总体上商品市场的壁垒已经逐步弱化，但劳动力、资金、技术、产权等要素市场的壁垒还未完全消除，比如异地就业、异地贷款、异地票据结算、异地产权交易等，还存在许多障碍。现有的管理体制和机制还不能适应城市群经济快速发展的需要，交易成本依然偏高，制约了内部经济整合和有序发展。
出现这种现象的原因除了山东半岛城市群面临着国际化程度不高、产业结构和所有制结构调整有待时日外，在城市群发展上就表现为无序竞争、缺乏整合，城市之间分工协作的凝聚力还不强，还应从行政学角度更深入地分析区域行政管理体制，是如何制约了半岛城市群走向合作的。
三、半岛城市群合作发展缓慢的行政学分析
改革开放以来，我国在中央和地方关系上进行了行政性分权改革，通过决策权和财政权的下放，地方政府的双重身份日益明显。一方面，它是中央政府在一个地区的“代理人”，要服从于中央政府的利益；另一方面，它在一定程度上又是一个地区的“所有者”，通过组织与运用经济资源可以增进自己的利益，地方政府作为一个相对独立的地区利益主体的角色日益凸显。在此背景下，我国地方政府的行政行为基本都是在单一的地域性政区内进行的“行政区行政”，行政区划的刚性约束导致在地方发展过程中出现了与经济一体化相悖的“行政区经济”现象。半岛城市群合作机制难以实现，从根本上看就是这种行政区经济在山东的体现。
(1)行政层级和权力运行的影响
从政府观念的角度来看，在我国城市群区域经济发展过程中，完善区域公共管理体制就要转变政府理念和政府职能，使之从此消彼长的封闭式竞争向共赢的开放式合作转变，从权力意识向服务意识转变，这都将是一个长期的过程。
由于当前地方政府考核指标还主要表现为经济发展水平和增长速度，因此地方政府竞争中，竞争的观念要远远强于区域合作的意识，合作意识没有成为地方政府及其官员的自觉选择。在经济体制转型中，各级地方政府自身的经济职能和干涉经济的愿望还很强烈，地方竞争突出表现为各地方政府以行政区范围为单位的经济竞争。尽管在许多场合，各地方政府合作对双方或者多方来说都是有利的，但是合作仍然难以达成。这种中国地方政府普遍存在的合作困境同样存在于山东半岛城市群的城市政府中。
从公共权力运行的向度上看，传统行政体制强调政府管理权力运行的单向性和闭合性，及按照科层制的层级分设和层级节制原则，政府权力在行政单元内部的运作是自上而下单向度的，由此形成单一权威中心的金字塔式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家，由于一贯坚持“下级服从上级，地方服从中央”的政治原则，这使得按行政区划切割下的地方政府，必须严格遵循“中央政府一地方政府”的博弈规则，很难自觉生成一种“地方政府一区域公共管理共同体一地方政府”的谈判协调的制度安排。
(2)行政区域与经济区域之间的矛盾
在城市群内以行政区行政为主导的情况下，城市政府纷纷在竞争中采取地方保护主义，这就容易导致城市群整体发展偏离一体化的发展方向。各地方政府作为本地的“所有者”，为了追求本地区的发展或者是出于政绩的需要，在与其他城市进行竞争时一旦本地利益受损，便会采取种种措施进行自我保护，地区封锁和分割便应运而生。区域竞争的结果不仅使直接参与竞争的地方政府出现“外部不经济”现象，而且使省级行政区内部区域分化问题日益暴露出来。
行政区域如何更好地促进经济发展，重点在于行政区域能否最大限度地为实现区域经济的合作做出让步。山东半岛城市群规划首先是基于区域经济的考虑，但是由于传统行政管理体制根深蒂固，半岛城市群内各城市的行政区划范围内财税、市场、土地等管理体制均有所不同，打破行政区划的限制将山东半岛作为一个经济板块统一规划和建设，不仅涉及到调整城市群体系的空间结构、城市的专业化分工和相互协作关系，而且还会面临如何打破行政区域相互封锁、排斥和内耗等许多困难。
具体说来，由于省政府与下级地方政府在发展区域经济中的关系尚未完全理顺，各级政府也没有实现由行政性分权向经济性分权的顺利过渡，各地方经济利益在某种程度上被独立化和强化，这使得地方政府与上级政府之间往往产生利益博弈，地方政府会积极游说上级政府在本区域经济发展中给予优惠政策，吸引上级政府投资，这样做的结果往往是在地区产业结构调整和经济一体化发展过程中，地方政府制定并导致了与整体利益不一致甚至矛盾的地方政策，阻碍了区域经济一体化的进程。
(3)政府绩效评估体系与财税制度的缺陷
行政区经济出现的根源之一在于以经济为中心的政府绩效评估体系，唯地方经济增长的考核体系难以让城市群区域内各政府有真正的合作动力。地方政府为了完成上级政府下达的经济指标，创造与地方官员升迁直接挂钩的考核政绩指标，大量官员都将追求GDP高速增长作为自己工作的目标和动力。另外，注重改善当地经济条件、提高当地生活水平，得到当地百姓认同和爱戴的为官之道，也强化了地方干部谋求地方经济利益最大化的动机。
现行的国民经济核算体系和财政税收制度客观上也加强了“行政区经济”现象。目前通行的GDP核算方法以产值发生地为单位统计经济增长并实施财政税收政策，因此，各城市政府尽可能地将经济增长点控制在自己的行政区域内，由此便导致了城市之间项目的重复建设、重复引进、重复投资，极力追求“自成体系，门类齐全”的封闭式经济体系，从而引发“重复建设一原料大战一市场封锁一价格大战的地区大战”，不仅浪费大量资源，还使得城市发展动力出现了同质性。在山东半岛城市群内，青岛与潍坊在纺织服装业不相上下，汽车工业方面青岛与烟台几乎相当，船舶制造业方面威海与烟台不分伯仲，在省经贸委重点圈定的汽车、船舶、石化、化工橡胶、新材料、电子信息、家电、纺织服装、食品、医药等10大产业中，青岛、烟台、威海、潍坊、济南的布局也是相互交织的，这使得各城市之间的差别只是在于规模，在产业结构上失去了差异与分工，无法形成梯度层次，这又导致城市之间互补性不足，打破了城市合作的基础。
(4)区域性公共物品供给不足和公共事务治理失灵
真正考验政府间合作关系的问题是区域性公共物品的供给。城市群建设必然涉及到基础设施供给、环境保护等区域性公共物品。由于这些资源具有一般公共物品非竞争性、非排他性特征，所以即使是地方政府也会有“搭便车”的心理，没有动力甚至采取规避心态去对待这些问题。在区域经济发展中，不同城市之间有时会共享诸如水资源、森林资源、矿产资源等，当各个城市政府单独行动时，由于缺乏集中统一的规划，同时没有有效的监督与惩罚措施，在利用过程中就有可能导致这一资源的过度使用甚至破坏性开采。同样在诸如环境保护与治理、区域基础设施建设等问题中，由于一个城市付出努力并不能排除其他城市享受边际正效应，有可能各个城市政府都对这种区域公共物品供给持规避态度。随着社会开放性、流动性、信息化程度的加强，区域性问题甚至危机都会超越行政区划的界限，但由于政府部门之间缺乏合作机制，由此将导致更大的危害。
在我国现行的区域经济宏观调控体系中，只有省级政府才有区域间经济关系调整的管理权限，城市政府只负责其所辖行政区域的管理体制，这在事实上形成了区域性利益主体和管理主体缺位的问题，导致区域经济发展中的整体利益无人主张，区域内争端解决的协调机构缺失等现实问题，这对半岛城市群的建设和发展是一个不小的制约。
四、结语
半岛城市群发展的目标就通过构建恰当的合作机制，以发挥整体优势促进山东经济社会的发展。本研究发现，山东半岛城市化的发展动力有别于珠三角、长三角城市群，是一种行政主导式的发展，城市群的确定和发展都带有明显的行政色彩。
作为一个发展战略，城市群发展缓慢原因就在于缺乏相应的合作机制，其原因既有政府缺位的因素，也有政府越位的原因：缺位在于，不同层级政府没有建立相应的合作组织和制度；越位在于，政府仍然以行政力量干预经济要素的流动。阻碍合作机制形成深层次原因在于缺乏区域公共管理的视角，政府权力关系、行政区划、绩效考核体系、区域性公共物品供给机制等方面的分析表明了城市群政府之间合作的困难所在。
这些困难让我们思考，要打破行政区划的刚性约束，建立起其合作共赢的、跨行政区的公共服务提供机制，就要建立多主体、多层次的治理网络，并着力推动政府职能转变、实现政府管理体制创新，建立城市之间合作共赢的长效机制，实现区域发展一体化的目标。这需要我们做更多的思考和探索。
来源：《东岳论丛》2009年第5期
责任编辑：奇奇