社会管理创新必须推进城乡一体化

陈文胜（湖南省社会科学院研究员、武汉大学政治与公共管理学院博士研究生）

陆福兴（湖南省社会科学院副研究员、湖南农业大学博士研究生）

城乡一体化是现代社会发展的趋势，也是一种全新的社会形态。当前，我国进入了城乡一体化发展的关键时期，这一时期的经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，都强烈呼唤着城乡一体化的社会管理创新。因此，从经济社会城乡一体化发展的理念和要求出发，探索适应城乡一体化发展的社会管理体制机制，是当前社会管理创新的重点和关键。

城乡一体化对社会管理提出了新要求

1.中国城乡一体化转型进入关键期。城乡一体化是城市化的高级阶段，也是社会形态现代化的重要特征，当城市化达到一定水平时，城市与农村必须逐步融为一体，最终实现城乡有机融合。城乡融合一体化发展涉及经济社会的许多领域和诸多方面，包括城乡规划、经济发展、社会建设、思想文化、环境生态等等。当前，我国经济社会正向城乡一体化转型，正在由以经济建设为中心向经济建设和社会建设并重转变，以工业和城市发展为重点向工农并重城乡一体化发展转变。在工业化和城市化发展的很长一段时间，我国实行的是城乡不同的户籍制度，其理念是农业支持工业、农村支持城市，保证工业和城市优先发展。改革开放以来，我国经济快速发展，总量超过日本成为世界第二。但是，经济发展的同时，社会发展不同步的问题也日渐明显。如经济结构失调问题、城乡差距拉大问题、社会保障乏力问题、环境资源危机问题，等等。这些问题的出现，除了经济发展本身的问题外，几乎都与社会管理有着千丝万缕的联系。各种迹象表明，中国社会管理的问题，突出地表现在农村社会管理滞后，城乡管理分割和不平衡突出。在中国进入城乡一体化的关键时期，清除城乡分割的社会管理体制障碍，消减城乡经济发展不平衡，缓解城乡矛盾冲突，缩小社会贫富差距，已经刻不容缓。因此，在城乡一体化转型的关键时候，需要突破城乡二元体制机制因素所带来的城乡壁垒，完善城乡一体的社会管理体制机制。
    2.城乡分割是社会管理创新的主要障碍。随着中国城镇化的快速推进，城乡社会管理问题也日益突出，现有的二元社会结构导致社会管理城乡断裂，成为社会管理创新的最大障碍。其一，城乡分割阻碍农民城市融入，阻碍社会和谐融合。当前2亿多农民工在城镇工作和生活，成为城市社会的重要组成部分，迫切需要城市社会管理快速跟进；但农民的户籍与依托组织还在农村，城市对农民只能进行以治安为目的管理，在理念上把他们作为外来人进行安全防控，缺乏对农民工的人性关怀。其二，城乡分割造成城市空心化，影响城市化质量。当前，城市空间扩展很快，人口增长很快，但是，许多是流动人口，不是真正的城市人口，只是城市化的表面繁荣。如农民在城市生存没有社会保障，因此农民在城市工作生活几十年，最终还要回到家乡才能安家养老，因为他们的医疗、养老保险城乡不能流通转换，不能成为城市的新市民。其三，城乡分割的社会管理体制不仅阻碍农民成为新市民，而且剥夺了农民的平等国民待遇，从而形成了城市居民与农民的国家公共产品和服务享受差异巨大，当前现实存在的“同命不同价”问题就是突出的表现，是对农民严重的身份歧视。因此，要推进社会管理城乡一体化创新，消除二元管理机制对城乡社会融合的阻碍。
    3.城乡一体化社会管理创新是大势所趋。党中央坚持科学发展，构建和谐社会的战略精神，要求我国经济社会发展结构优化，社会形态和谐稳定。国际国内的发展经验表明，现代社会的发展不仅是城乡一体化发展，而且正在向全球一体化迈进。如何适应新的社会经济发展要求，实现国家的和谐稳定发展，不仅仅是经济发展的要求，也不完全是资源环境能够完全解决的问题，而是社会有机融合的问题。因此，城乡一体化创新社会管理，加速社会发展，是当前解决我国发展问题的重要举措。发达国家的实践表明，城乡一体化不仅缓解社会矛盾，也是解决经济问题的关键。曾经，一些发达国家在经济快速发展之后，由于社会发展滞后，产生了许多矛盾，后来都通过加快城乡一体化发展，创新社会管理进行化解。

解决三大矛盾是城乡一体化社会管理创新的关键

我国社会矛盾的变迁经历了改革初期职工国有企业身份退出引发的就业矛盾，到城市化进程中的征地拆迁国家与居民的利益矛盾，再到今天经济快速发展中执法不公、贪污腐败的社会管理矛盾等三个发展过程，同时也留下了挑战社会管理创新的三大矛盾。
    1.人民政府与为人民服务的官民矛盾。人民政府为人民服务，是当前社会管理创新的基本要求，也是党中央执政为民理念的具体化。当前，我国的人民政府与人民大体利益是一致的，大体是和谐的。但是，人民与人民政府毕竟是区别的，两者之间客观存在着矛盾，影响了社会管理创新。一是政府官员与人民隔膜。公务员待遇与级别挂钩，与责任分离、与工作脱节，政府工作人员工作多是以完成上级工作任务为目标，对事不对人，造成政府官员漠视百姓利益而迎合上级工作。二是政府寻租与民争利。城镇化中征地拆迁与老百姓争利益，引发老百姓的不满；政府财政税收增长过快，加重了企业税负，影响工人工资增长，造成就业困难，甚至引发民工荒。三是“倒金字塔”的权力结构失衡。政府管理部门权力集中在少数领导人手中，普通公务员事权不匹配，形成“倒金字塔”权力结构，容易产生官僚主义和滋生腐败。四是农村基层“民不能主”。农村管理权力上收，责任下移，基层政府维护基层民主的能力弱化，一系列管理问题如村级的财务管理、选举决策等问题、土地承包经营问题、计划生育问题、执法以抓收入为目的创收执法问题，等等。基层政府无法根本解决，引发农民上访维权，基层政府在维稳中发生信任危机。
    2.货币主导的社区流动和社会服务引发贫富矛盾。贫富矛盾是社会永远存在的问题，但是，贫富矛盾要在不断化解中得到缓和，需要城乡一体化的社会管理体制。当前，我国的贫富分化明显化，其特征是以货币为标准，形成差异社区和享受不同的公共服务。一是通过征地拆迁民地建设高端小区和别墅区，把平民挤走进入安置小区，而让富人住进高端楼房，这种货币主导的居民社区流动，造成了穷人与富人间的社区固化和隔离，阻碍了富人与穷人之间的交流，引发了普通民众的不满情绪。二是所谓的贵族学校，精英教育，设立货币门槛，把大量穷人的孩子拒之门外，剥夺了普通民众下一代享受优质教育的权利，从小就把人分为相互隔离的贫富阶层，势必造成未来的不公平发展；有些城市接纳新市民，以能买房或投资划线，把穷人排斥在外等等，这与社会融合背道而驰。三是地区发展不平衡，贫富矛盾多元化和复杂化。据近日报载，西部某省的财政收入仅一百多亿，不及东南沿海一个经济强县的财政收入，国家要用其5倍多的财政转移支付填充财政赤字。贫富矛盾是长期财富积累和发展形成的，非一日之寒，因而，增强了社会管理创新的难度。
    3.二元分割下非公平国民待遇引发的城乡矛盾。自国家推行二元户籍制度管理以来，农民便逐渐成为不能享受或低层次享受国家公共产品与服务的人群，成为国家公共产品与服务待遇不平等的国民。据有关部门透露，国家户籍制度不能完全放开的原因就是城乡社会服务的不均衡，每一个农民进城需要增加30-10万不等的公共服务，城市没有这个接纳能力也不愿意接纳。也就是说，国家在城市市民身上多花了30-10万元。与此同时，农民工融入城市成为新市民通道窄风险大。农民工问题现在由一代延伸到新生代，进而新三代又成长起来了，三代农民工齐聚城市社会，他们不是城市居民，干着比城市居民脏、累、重的活，而新生代和新三代农民工没有农村劳动的技能和体力，又离不开城市，因此，第三代农民工有一部分不读书也不愿意从事艰苦的工作，四处流动，成为城市社会的不稳定因素，城乡社会的稳定风险增大，潜在的城乡矛盾日益突出。因此，创新社会管理需要设计制度给农民提供均等的公共服务，让他们早日成为平等的公民，满足他们的新需求。

城乡一体化社会管理创新的重点是社会融合

社会管理创新通过促进社会融合而推动社会发展，社会发展的矛盾需要社会管理创新化解。当代美国，曾经存在着最严重种族歧视问题，美国政府通过“四同”的社会管理创新，使种族冲突问题得到了缓解。当前，我国社会管理创新的首要任务是加速城乡社会融合，建立城乡一体化发展的社会管理体制机制。
    1.坚持城乡一体化的社会管理新理念。时代发展给我国社会管理带来了一系列新课题，只有用不断创新回应时代新课题，全面提高社会管理科学化水平，才能在更高层面上实现社会和谐。我国社会管理创新要树立城乡一体化的管理理念，防止城乡统筹中把农民土地拿过来，把房地产开进农村的统筹方式，杜绝社会发展对农民的掠夺行为。要按照城乡一体化理念规划社会发展、设置管理制度、完善政策法规。坚持“小政府、大社会”的管理理念，依法行政、依法管理、合理创新。
    2.完善城乡一体化管理机构设置。城乡一体化社会管理要有相应的载体为依托，推进城乡融合要创新管理机构。一是设立流动人口管理局(或城乡移民管理局)，现有的城乡流动人口管理分属各部门，管理权力分割，管理责任不明，阻碍了公民的城乡流动。创设流动人口管理局，综合各部门流动人口管理职能，整合资源，建立新的流动人口管理载体，对流动人口进行动态和网络化管理，方便农民和市民城乡流动顺畅而快捷。二是建立省级信访中心。当前，许多信访问题，基层政府无权解决，中央政府由于范围太大不能具体解决，省级政府基本上具备最终解决信访问题的权威和能力。可以创新信访管理，建立省、市自治区主要领导信访接待日，建立上访网上申请预约制度，公开上访内容，形成对信访事件引发单位和个人的监督。三是成立城乡换房中心。城市交通拥挤和房价飙升、农村住房空置等社会问题严重，其根本问题是房产管理的过分固化。尝试成立城乡换房中心，科学评估城乡房产，让公民快速完成产权交易或居住兑换，公民可以交换房产快速改变居住地，也可以不交换产权临时兑换居住，这样不仅提高房产的使用率，充分节约社会资源，而且能够方便城市居民就近上班、农民产业化经营。同时，还能促进城乡公民充分流动，减少公民交通成本和抑制房价飙升。
    3.构建民生本位的透明政府和财政体系。民生本位的政府是科学发展观的要求，要求政府管理以民生为根本，不唯上要为民。民生本位的透明政府首先要公开政府官员的财产，使政府官员的收入合法化，透明政府是防范党和政府自身危机的有效途径。民生本位政府要建立政府与民众之间的信任体系，政府尤其要在民众中有信誉。解决当前公民证件要政府盖章证明的问题，让公民的证件能够单独有效，打造服务政府、效率政府和诚信政府。构建民生财政，藏富于民，完善政府公共财政投入体制，实现基层财政投入的法定化，防止“跑部钱进”的财政分配不公，构建覆盖民生的城乡一体化财政体制。
    4.培育城乡一体的多样化社会服务组织。社会管理创新的关键是赋权于社会，让社会提高自我管理的能力，提高社会的组织化程度，实现社会矛盾的自我消解。要培育多样化的社会组织，强化社会管理的主体基础。鼓励城乡非政府组织的发展，赋予他们的社会管理功能，提高他们的服务能力，给予他们的信任，使政府从大量的公共服务中退出来，干政府该干的事、能干的事和干得好的事，简化政府社会管理事务，减轻政府的社会管理负担，增强政府的社会管理能力。要鼓励城市社会组织延伸服务到农村，支持社会组织完善城乡服务网络，增强社会组织的社会融合力和服务能力，提升农民发展的组织能力。
    5.建立公民多维流动的社会发展机制。公民流动是一个社会学概念，包括公民的纵向流动、横向流动和代际流动等，公民流动是社会和谐发展和积极发展的内在动力。建立多维的公民流动机制，是城乡一体化管理创新的切入点。首先要处理好农民工进城的问题，破除农民工素质低难进城的伪命题，清除制度门槛，帮助农民工融入城市成为新市民。其次，要创建公民纵向流动机制，促进社会公平流动，创建基础、营造环境，让数亿农民成为人力资源，能够在城乡之间、在三次产业之间有序流动，加强公民流动的制度保障。再次是破除城乡二元分割的管理体制，落实农民的国民待遇。国家要在教育、文化、医疗卫生等公共投入上让农民均等享受，让城乡老百姓在同一个起跑线上竞争，完善城乡均等享受社会服务的机制，提高公民的社会流动能力与保障水平。
    6.形成公平廉政的社会管理文化。城乡一体化是一场包括观念在内的文化革新，因而创新城乡一体化的社会管理需要文化复兴，要振兴社会理想、进行社会文化净化。一是要倡导效率文化。要完善科学管理，提高效率，减少政府机构，减少审批程序，提高办事的时效性。二是要倡导平等文化。倡导社会平等，缩小职业差别，消除职业歧视，均衡区域差别，缩小城乡差别，加速城乡社会经济文化的一体化发展。三是要倡导责任文化。要杜绝有些管理部门有权力的都去争，要服务的都不管，担责任的都扯皮。要严格政府人员公共责任，强化管理义务，构建责任政府。四是要倡导廉洁文化，加大廉洁道德建设，规范公共管理行为，建立完善预防腐败体制机制，侧重制度和法制预防，加强腐败预警，营造廉洁奉公的社会环境。

责任编辑：奇奇