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会员注册政治学家汉娜·阿伦特说：“平庸的恶可以毁掉整个世界。”公务人员在国家社会政治生活的组织和管理方面承担着重大责任，如果“仕而不优”、“仕而不勤”则“众必受弊”。有人说，如果把贪污腐败比作体制的“硬伤”，那么庸官懒政则是体制的“暗伤”。当前，庸官懒政已成为干部队伍中的一大顽疾，成为建设服务型政府的“绊脚石”和“拦路虎”，必须进行釜底抽薪式的治理。而要真正找到对症的解药，必须首先对它的病因进行深入细致的剖析。我们认为，庸官之所以能逍遥、懒政之所以能延续，主要源于九个方面的“过失”。
1.监督制约失衡。绝对的权力导致绝对的腐败，缺乏监督的官员极易导致行为越轨。目前，我国虽已形成了以权力机关监督、司法机关监督、行政机关内部监督、执政党监督、社会监督等多层次、多形式的监督体系，但由于民主政治发育不良、社会力量薄弱，人民群众难以有效监督官员的行为，对公务人员的监督主要来自体制内监督。同时，许多体制内的监督部门权威性、独立性不够，监督权限空泛、监督手段疲软，对涉及公共利益的行政不作为缺乏监督启动程序，加上其他各种社会因素的干扰，导致监督的力度不大，监督的效能不高，“上级监督太远、同级监督太软、制度监督太难、群众监督太空”的弊病仍未得到根治，制约功能未得到充分发挥，致使部分干部不能形成正确的权力观、政绩观，缺乏对群众心声和民意的敬畏之心，更没有危机感，从而形成“弱作为”、“假作为”、“不作为”、“慢作为”等庸懒症候。
2.法律规章失宜。优良的法律制度能有效保障公务人员的行政行为实现规范化，但目前我国一些法律法规在此方面还存在偏差与漏洞。我国除了湖南省出台了《行政程序规定》、《政府服务规定》等地方性专门法规外，国家层面尚未出台对公务人员行政行为方式、时效等作出明确规定的法律法规，对庸官懒政行为的治理面临无法可依、无规可依的尴尬局面。我国的《国家赔偿法》亦未明确规定行政不作为造成损害的赔偿责任。“还有一些法律法规或规章之间出现规范冲突或管辖权交叉，令行政执法机关及其工作人员无所适从。”(周艳华：《关于行政不作为的现象及其治理的思考》，《法制与经济》2009年第12期)“我国现有的《行政复议法》和《行政诉讼法》有关行政不作为的规定都是针对损害个人利益的情况，而没有规定针对公共利益损害时的起诉主体和责任追究方式，因此，无法从法律的角度来处分这类行政不作为。”(庞明礼：《行政不作为的根源考察》，《地方政府管理》2000年第8期)此外，我国的各种行政法绝大多数条款都是针对行政相对人的，对行政主体的义务规定大多停留在程序的合法性规定上，而对行政主体及其工作人员的行政不作为大多没有规定，少量有规定的也只是笼统地要求“行政主体应当履行职责”，极少数有“责任追究”规定的规范性文件，在大多数情况下都得不到彻底执行。这些都为公务人员的庸官懒政提供了空间。
3.单位职能失调。明晰的单位职能、顺畅的部门联动、确切的个人分工是杜绝公务人员行为角色失调，“防止权利与义务颠倒、服务与被服务颠倒、奉献与索取颠倒”的重要基础，但目前我国许多地方存在部门之间管辖权交叉重叠、部门内部职责分工不明的状况，造成有事难做、合力难出的局面。职权交叉现象的存在极易形成角色错乱，相关部门往往会站在本部门利益角度“打小算盘”，对于可以增加利益的事务都竞先主张管辖权，而对于带有服务性、需要支出大量成本的事务则找各种理由进行敷衍塞责，使“好事可以揽进来，有理由；坏事可以推出去，没责任”的“责任空当”与“踢皮球”现象有生存的土壤。一些人即使想认真做点事，也往往由于部门之间的无谓牵绊而作罢。还有的单位内部人员分工不明确，责任不清晰，造成工作人员各自为政、拈轻怕重、缺少协作，容易形成相互推诿拖延的“责任死角”与模糊地带，给庸官懒政提供了环境。
4.人员配备失当。治懒先治庸，治庸先治“肿”，精干的公务人员队伍是克服庸官懒政现象的前提条件，但目前许多地方对机构员额的掌控不当，工作岗位“摊大饼”现象严重，造成机构臃肿、人浮于事。许多地方本可由一个部门完成的工作分成几个部门来做，本可由一个人完成的工作分由几个人来做。有的科室只见官员不见干事，还有的部门把本该自己承担的工作，特别是一些急、难、险、重、脏、累、差的工作违规分包给编外的“雇佣兵”，自己则优哉游哉。俗话说：“母鸡多了不下蛋”、“三个和尚没水喝”，“十羊九牧”的结果就是造成一些部门和人员无事可做，“想勤快都没那么多事”，工作人员有效劳动时间太短、劳动强度太小、工作负荷太轻。由此，诸如“一包烟、一杯茶、一张报”以及“开机玩游戏，上网看美女，脱岗贪玩乐，演唱空城计”的现象就见怪不怪了。冗员过多既降低了办事效率，又滋生了严重的享乐淫逸思想，为庸官懒政创造了条件。
5.人事任用失公。“用坏人伤民心，用能人得民心，用庸人冷民心”。人事制度与用人导向对公务人员的整体素质与积极性具有重大影响。目前，我国的干部选拔任用制度建设虽取得了很大进步，但仍在公务人员的录用、考核、晋升、监督等方面存在着诸多不完善的环节，主要表现为人治的现象还比较普遍，民主性和科学性还有待提高，尚未形成较系统完整的、体现竞争择优原则的工作机制。实践中，干部任用中少数人作主或个人说了算的情况还较为普遍，给部分领导干部“宁用庸才，不用人才”提供了便利。一些地方领导干部“任人唯亲”、“裙带关系”现象仍大量存在，致使一些公务人员自恃“朝中有人”，“任尔东西南北风，我自闲庭漫步游”。有些领导干部考虑自己亲近的人快要退了，就找个位子、做个人情让其养尊处优，对工作情况绝少过问，致使庸官在干部队伍中占据了不小比例。一些地方在人员的进退留转上未能真正做到提优、调庸、汰劣，有的甚至出现“表扬了溜须拍马的，提拔了指鹿为马的，冷落了当牛做马的”等不正之风，使一些原本想干事、能干事的干部也不愿意埋头干事，转而行庸官懒政之实。此外，我国现行人事制度中的职务与级别设置还不够完善，职业发展阶梯过窄、过短，一些公务人员在碰到晋升“天花板”后便容易失去动力，转而“混混日子”。还有一些临近退休的公务人员则抱着“当一天和尚撞一天钟”的心态得过且过，领导和同事也是睁一只眼闭一只眼，庸官懒政也就应运而生了。
6.考核评价失真。公正、严密的考核是正确评价公务人员德才的重要依据，也是促进公务人员模范履职的重要手段。庸官之所以能混，懒政之所以能撑，跟目前比较模糊的考绩方法不无关系。现行考核制度的考核主体、考核方式都比较单一。从考核评价的主体来看，主要是体制内的上级与下级参与的考核评价，公众对考核缺乏参与权、监督权。从考核评价的指标来看，针对少数“混日子、熬年头”、“混职称、熬位子”的干部，未制定科学严谨的考核指标，涉及“治懒治庸”的分值权重过小。从考核评价的方式来看，干部考核往往体现在年终的本人述职上。一个公务人员，一般来说只要不违反原则、没做太出格的事情，往往很容易通过群众和组织的测评和考核。公正、严密的考核的缺失，使有的单位在庸懒治理上的时间和精力上投放不足，工作思路不清晰、方法不对路、措施不得力、成效不明显。由于缺乏科学的干部业绩评价机制，“干好干坏一个样”的局面还没有根本改变，“先”的不“进”，“后”的不“落”，一些官员“啥都不干，难找缺陷；不做事情，不担风险；组织考核，没有缺点”。同时，对于考核结果的应用也流于形式，“优秀”等次的固然有奖励，但对排名靠后的却没有惩罚，导致这些公务人员心存侥幸，克服庸懒的念头也很难入心入脑。
7.庸懒问责失严。对公务人员的庸懒行为实行科学、严格的问责能产生强大的震慑与规制作用。现有制度对于那些安于现状、不思进取、“隐性失职”的行为尚未实行有效问责，缺乏具体的惩戒措施，顶多不过是不褒奖、不重用，“庸官”该加薪加薪，该升职升职，相关待遇“一个也不能少”。一些地方在干部管理上存在“无为而治”的思想，一些主要领导对于庸官懒官不以为意，认为他们没有往自己的腰包里装钱，只不过是平庸一些、懒惰一些，无伤大局，对庸懒治理多数是喊在嘴上、挂在墙上，总是以批评教育为主，板子高高举起，轻轻落下，危及不到庸官懒官的官帽子，庸懒多年，依然能够稳坐钓鱼台。因此，当干与不干差别不大的时候，当务实和务虚一个样的时候，当勤奋的干部和懒散的干部同样待遇的时候，实干的干部也会变得假干，多干的干部也会变得少干。从政策制度的双因素理论分析来看，目前，主要表现为保障性制度作用偏大，竞争惩罚性制度作用不足。对于广大公务人员而言，一旦入职或晋升，只要不犯滥用职权、违法行政、错误决策、“一票否决”等“显性失职”错误，则意味着其具有稳定的职权、不断改善的工作环境和与时俱进的福利待遇。公务人员能进难出，能上难下，一旦有了“名分”，就意味着进了“保险箱”，就能获得一辈子的职业平安。“铁饭碗”、“铁交椅”的保障很容易释放人类安于现状、好逸恶劳的懒惰本性，造就公务员精神懈怠、职务疲劳心理，工作不求上进，只求安稳，服务观念淡漠、效率观念淡薄也就自然而然了。
8.行政文化失度。文化是观念的沉淀，对继承者的精神、意志具有潜移默化的重要影响。我国传统文化与现代文化中的部分糟粕相互交织与激荡，对我国的庸官懒政行为产生了持续的影响，提供了直接的文化背景，成为外在的思想污染源。我国传统文化中缺乏严格意义上的限权思想，延续到现在，“权本位”意识、“官本位”意识、“恩赐”意识、“权力寻租”意识在中国仍具有广泛的民众基础和深厚的文化基础，折射到政府工作人员身上就体现为“权本位”观念相当浓厚，认为行政管理就是命令与服从，把行政机关向相对人提供的服务视为赏赐，个别公务人员甚至将公权私权化，为个人谋取私利。同时，“枪打出头鸟”、“出头的椽子先烂”等传统“中庸”思想也根深蒂固，在一定程度上抑制了公务人员创新、冒尖的热情。而对于普通老百姓来说，“中国传统社会并不以保护个人权利为基本原则，重义务、轻权利成为中国传统文化的重要精神实质”，人民群众维权意识淡薄。长期的人治历史和传统文化“无讼”的基本价值取向造成了人们“畏法息讼”的心理行为习惯，“百忍成金”、“民不与官争”仍是老百姓的政治生活信条，强“臣民”意识、弱“主人翁”意识助长和放纵了部分人员的庸懒之气。同时，改革开放以来，由于忽视了教育引导，现代西方文化中拜金主义、享乐主义、自由主义等腐朽思想肆意渗透，大行其道，也对公务人员的思想意识产生了强烈腐蚀，对行政惰性与责任疲劳的产生起到了推波助澜的作用。
9.个人素质失格。打铁还需自身硬。公务人员良好的个人品格和较强的工作能力是避免庸官懒政侵害的防火墙，庸官懒政的泛滥与部分公务人员的素质不高有着直接关系。一些人平时疏于学习，“工作凭感觉，办事凭经验，服务凭心情”，业务水平较低，遇到问题“老办法不管用、新办法不会用、硬办法不敢用”，工作措施不分层次地“一般粗”、不分类别地“一锅煮”、不分时期地“一贯制”。一些领导干部对自身负责的工作心中无数，要么任务在手，手段没有；要么情况不明决心大、心中无数点子多式地瞎指挥，经常是“领导召见不献一计，同级会商不见一词，下属请示不发一令”，浪费了许多行政资源。一些公务人员宗旨意识不强、责任意识淡化，摘不清楚“我是谁、依靠谁、为了谁”，把个人利益置于群众利益之上，把追求享乐置于干事创业之上。有的人未当领导之前勤奋实干，仕途小有成就之后就放松了对自己的要求，把工作岗位当作个人享受的场所和满足私欲的平台。也有一些干部由于看不到进步前景，就失去了进步动力，整天团团伙伙、吃吃喝喝、拉拉扯扯。还有的人认为，只要没有“把柄”和“硬伤”，懒散一点、平庸一点没关系，工作起来有剑无锋、有气无力，对群众的事不关心、对民生的事不关注。一些领导干部对治理庸官懒政的思想认识也不到位，认为抓经济建设是硬指标，抓庸懒治理是软指标，导致与中心工作脱节，放任了庸懒现象的蔓延。
综上所述，庸官懒政有着复杂的成因，是我国政治经济社会复杂大背景下形成的政治现象，其形成与长期存在既有历史的原因，又有现实的原因；既有个人的原因，又有社会的原因；既有内部的原因，又有外部的原因；既有主观的原因，又有客观的原因。因此，在治理庸官懒政现象时就不能简单地将板子打在公务人员个人身上，而应放宽眼界，拓展思路，抓住重点，采取综合治理的方式有序推进，以时间换空间，以有力换有效，以实干换实绩，使平庸者感到羞耻，懈怠者受到鞭策，奋进者看到希望。
【作者简介】周湘智，湖南省社会科学院政治与党建研究室主任
责任编辑：晓雁