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会员注册薛瑞(华中师范大学管理学院博士生)
【内容提要】 深化行政管理体制改革是党的十七大提出的全面推进我国改革开放事业重大战略任务之一。党中央、国务院高度重视，十七届二中全会专门研究了深化行政管理体制改革的若干意见，十七届四中全会提出提高党的执政能力与干部选拔任用等都是事关行政管理体制改革的重大问题。本文从行政管理者应具备的内在品质和价值取向入手，分析了行政管理体制改革过程中信念、诚实、信任、参与、协作、自信等不可忽视的隐性元素，这些元素对深化行政管理体制改革、提高行政效能、建设人民满意的政府至关重要。
【关 键 词】行政管理 行政管理体制改革 隐性元素
党的十一届三中全会以来的30余年中，在中国共产党的正确引领下，我国各项事业得到了迅猛发展，取得了举世瞩目的成就，经济发展尤为明显，经济总量不断增加，人均GDP持续增长。经济的发展得益于经济体制的改革，同时也得益于行政体制的改革，即由过去的大包大揽的管制型政府向现代的宏观调控的服务型政府转变。
在这30多年里，我国党和政府一直高度重视行政管理体制改革，先后进行了六次政府机构改革，即1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年的政府机构改革。这些成功的行政管理体制改革，对我国经济社会发展贡献巨大。2008年，党的十七届二中全会又专门研究了深化行政管理体制改革的问题，在《关于深化行政管理体制改革的意见》中明确提出了现阶段我国行政管理体制改革的总要求、总目标，即要“深入贯彻落实科学发展观，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，做到权责一致，分工合理，决策科学，执行顺畅，监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障”，“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。据此，也提出了转变政府职能，推进机构改革，落实“三定”（即定职能，定机构，定编制）方案，加强法制建设，完善组织实施的根本路径。笔者认为，要实现行政管理体制改革的总体目标，达到行政管理体制改革的总要求，除了上述根本途径之外，还有内嵌于行政管理体制改革过程中的一些隐性元素不容忽视，否则，总体目标难以实现，总体要求无法达到。
一、信念
信念，无论是对于组织还是个人而言都至关重要。组织的追随者就是组织信念的认同者。我们的政府是人民的政府，那么，政府的信念就是打造人民满意的政府，具体来说是将政府建设成为“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。通过行政管理体制改革，把政府建设成适应经济社会发展要求的人民政府。怎样才能让人民满意，要求政府官员或行政管理者将政府组织的信念内化成自己的信念，或者说，将个人信念融入组织信念之中，并形成共同一致的信念。“公共行政的实践者仅有知识是不够的，这种理解是一种智慧——杰出的人完全可能同时是有崇高抱负的。”[1]政府组织中的行政管理者只有知识是不够的，应该有与组织一致的信念，只有信念所存，工作才会有动力，工作才会表现出积极性、主动性和创造性，才能实现个人抱负和组织理想。
信念是我们做好工作的基础，也是持续创新的必要条件。社会处在不断的发展之中，人民的需求也在随社会的发展、时代的进步而不断发生变化，政府如何让人民不断增长或变化的需求得到满足，这对政府工作提出了新的要求。面对变化，政府工作要适应新的要求，不能墨守成规，故步自封，教条刻板，要有创新，要有新举措、新思路来适应和满足新变化、新需求，而这种创新就需要信念来支撑，无论是政府组织还是行政管理者。“信念赋予组织以宽容能力、忍受能力以及想象能力，而且信念也是持续创新的必要条件。”[2]再者，信念是激发政府组织及行政管理者创造性地做好工作的强劲力量，为我国转型时期政府组织保持生机与活力，提高效率与效能注入了特别元素，为我们全面建设服务型政府，全力打造人民满意的政府组织发挥着积极的作用。根据美国公共管理学者保罗·C.莱特的概述，信念在生存创新组织中至少起着三个方面的作用，“首先，当组织及其领导者在创新的道路上遭遇挫折时，它提供坚韧不拔的力量”，“其次，信念使人常思己过，这反过来又会使人们更具有自我宽容意识”，“最后，信念通常还会有助于我们设想一个更加美好的未来”。[3]这些作用也正是行政管理体制改革所需要的。
二、诚实
诚实是行政管理活动中非常重要的元素之一。总的来说，就是政府组织要真诚真实地对待人民。具体来说，就是行政管理者要践行对组织、对民众、对工作的真诚承诺，不弄虚作假，不懒行堕政，不有失公允，要全身心地投入到政府工作之中。政府工作的成果是每个行政管理者工作的成果积累，行政管理者对工作的诚实就体现了政府工作的诚实；反之，如果行政管理者不诚实地对待工作和不诚实地履行政府工作的承诺，那就体现了政府组织的不诚实方面，这样，人民就不会对政府满意。“对高层管理者，上司以及工作群体的承诺是决定职业满足、退出意向以及超越对组织承诺的亲社会性组织行为的重要因素。”[4]
践行承诺是诚实的表现形态之一。对于从事政府工作的行政管理者如何做到诚实呢？最直接的方法就是两点：一是依法行政。这就要求行政人员在工作中要严格依照法律法规办事，讲究诚实，切忌朝令夕改，言行不一，重人情、轻法律等现象，克服工作中主观随意性太强的弊端。要倡导依法、有据、有力、高效的行政管理工作方式。二是阳光行政。阳光是最好的消毒剂。我们的行政工作要体现公开、公平、公正透明的原则，杜绝暗箱操作，私下交易，闭门造车，顾小失大等现象。如果某一决策或决定不能公之于众，见不得阳光，那么，它或许根本就不应该存在，更不用说在工作中贯彻执行了。如果强制推行，那只能是搬起石头砸自己的脚，在人民与政府之间制造不和谐氛围。最终受损的必定是不诚实的政府组织和不诚实的行政管理者，不诚实的政府必然得不到人民的信任。
三、信任
诚实与信任是一对孪生姊妹。诚实在则信任在，诚实无则信任无。在政府组织内部，信任是提高行政工作效率的又一重要元素（这里只谈政府组织内的信任问题，不涉其他）。组织内部的信任可以分三个层面来认识：
一是上级对下级的信任。作为领导者应充分了解其组织内部人员的能力和素质，并寄予下属充分的信任，这种信任并须让下属有类似看得见、摸得着的亲切感受，这样，更能激发下属的工作智慧和工作热情，更出色地完成组织内的分工，更好地服务于组织。“领导者必须创造一种氛围使得大家都有一种被欣赏的感觉并且感到总是有得到发展的可能性。”[5]
二是下级对上级的信任。组织内的成员，尤其是下级对其上司的信任度对组织的工作效率至关重要。下级对上司的信任度越高，其工作能量释放得就越多；下级对上司的信任度越低，其工作恐惧感就越强，工作时就会畏首畏尾，不敢大胆放开工作，担心工作中会出现这样那样的瑕疵，惹得上司对自己不满意，影响个人发展前景。因此，作为领导者必须在组织内部创造一种没有恐惧感的组织文化，让下属在任何必要的时候都能充分发表观点，表达新想法，能讲并敢讲真心话，且不担心会给自己带来不利的后果。
三是个人对组织的信任。这一信任基于两种态势：其一是个人对组织的工作计划和未来发展是否信任，如果不信任，个人是难以对组织的工作做出卓有成效的贡献的；其二是个人是否相信组织在自己工作的紧要关头或危难时刻可以支持自己，因为政府的工作创新是要有冒险行为的。如果个人对组织不信任，那么，他们即使对工作现状极为不满，也不会向组织提出新思路和改进策略。
如果政府组织内部不处理好这三组信任的关系，那么，我们政府的组织活力和行政执行力就会削减，久之，一个缺乏生机、效率低下、敷衍塞责的政府形象就会呈现在人民面前，这样的政府必定不是人民满意的政府。“如果人们相信政府是不完备的并且得不到信任，那么他们就不太可能为政府提供诸如税款这样的关键性贡献，并且也不太可能会自愿地守法，而且聪明的年轻人也不愿意进入政府中工作。如果没有这些资源，政府就不可能有好的工作绩效，而且，如果政府工作不能正常运转，那么人民就会对政府更加不满和不信任”[6]，由信任引发的政府危机就不可避免了。
四、参与
参与是指公共部门或组织内的成员对其工作、生活以及某些组织决策的介入。这里所说的参与，是指行政管理者内心应具备的一种意识，它是行政过程中发生参与行为的前提。也就是说，如果行政管理者内心没有参与意识的存在，就不可能有行政管理中利益相关者的参与过程及通过参与而取得的行政成果。河南省邓州市的“4＋
参与可以分为两种模式：一是组织外参与模式，即公民参与；二是组织内参与模式，本模式又可分为两种情形，一种是部门内的参与情形，一种是垂直部门间或是上下级部门间的参与情形。
公民参与对行政管理政府决策均具有十分重要的意义。其一，公民参与可以为政策制定提供十分有价值的信息，这些信息就增强了所制定决策的有效性。其二，公民参与增加了政策的可接受性，政府成功执行政策的概率就相应提高了，政府的执行力也增强了。[7]其三，公民参与真正融洽了公民与政府间的和谐关系，公民参与程度越高，与政府及行政管理者的理解就越多，公民参与程度越低，对政府和行政管理者的隔膜就越厚，这样，公民对政府组织的批评意见就越多，二者间矛盾和问题就会越多。组织内参与模式的意义重在充分激发组织成员的工作热情，吸纳组织成员的聪明才智，鼓励组织成员的工作干劲。在组织内部“那些被埋没的思想与才华如果能得到适度的发挥，那么政府将会表现得更好。因此，要使政府的功能得到更好地实现，最好的方法就是“鼓励那些一向被排除在决策范围外的政府组织成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。”[8]参与无论是对政府组织履行公共服务职能还是行政管理者个人创造性地做好自己的本职工作都大有裨益。
五、协作
协作主要是就行政管理者的价值取向或精神特质来说的。作为行政管理者应该具有协作精神，没有协作精神就不会有协作行为的成功实现。行政管理者的协作精神对于行政管理体制改革目标的实现、行政管理效能的提高和行政工作业绩的取得作用明显。国家交通运输部部长李盛霖同志不久前在接受中央电视台采访时谈到，2010年的工作重点将是着力解决数以万计的公路“断头路”的问题。“断头路”的现象达数年之久，修通公路既方便大家出行，又有利于地方经济发展，为何“断头”呢？这些数目庞大的“断头路”，充分表明了相关地方政府行政缺乏协作性行动的事实，但其实质是地方政府官员或行政管理者缺乏协作精神。
严格地讲，协作无时无刻不存在于政府组织的管理与运行过程之中，它对政府组织与行政管理者获得工作业绩的作用不可低估，是行政管理活动中不得不重视的重要元素之一。“协作性管理是一个不可否认的现象，它存在于许多不同的环境（包括政府组织和非营利组织）中，其特征是纵向和横向活动的复杂结合”。[9]其表现形态，大致有三种：第一种表现形态为纵向型协作（或称垂直型协作），第二种表现形态为横向型协作（或称水平型协作），第三种表现形态为组织间协作（或称第三方协作）。
在具体的行政管理过程中如何运用好这三种形态的协作，必须因地制宜，因事而异，灵活运用，以求实效。如何能让协作取得成功呢？这就为政府组织和行政管理者提出了新的能力要求。彼得·圣吉认为，学习型组织需要五个核心科目：自我超越、心智模式、共同愿景、团队学习和系统思考。与学习型组织一样，协作可能需要类似的集体认知能力。影响协作成功的障碍主要来自组织内部，如政府组织机关或政府组织中的行政管理人员或其他部门的内部因素。所以，成功协作的关键除了行政管理者的协作精神之外，还在于协作方之间的充分理解与协商，以及共同利益需求或不同价值目标认同的一致。此外，“协作的成功可能取决于合伙人的谈判和关键问题的探讨，主要在于努力寻找对不同意见的创造性解决方案。”“协作的一般规律是从低层次到高层次，从窄领域到宽领域，从小规模到大规模，从少频率到多频率，从局部性到整体性……协作是一个极为复杂的工程。”[10]要完成好这项工程，政府组织和行政管理者的辛勤工作和必要努力是不可或缺的。因为，公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务。
六、自信
自信对于每个人都很重要，行政管理者尤为如此。自信应源于三个方面的内涵：其一是知识或者是专业知识（亦可包括经验与经历）；其二是勇气与胆量；其三，对未来正确目标的向往。三者相互影响，相辅相成。一个人的知识储备充足，工作起来会更有勇有胆，相应会更快地接近理想目标。当然，如果未来目标缺乏正确性，即使知识丰富，勇胆有加，也未必敢付诸行动。我国的行政管理体制改革就是要改掉行政管理中那些不适应新时期经济社会发展要求的方面，要使行政管理更加科学化、规范化、法治化，更有利于社会和谐、民生改善，更有利于社会生产力的发展，有利于国家的进步和长治久安，这是深得全国人民支持和拥护的伟大实践。行政管理体制改革目标正确，责任重大，使命光荣。行政管理者应加强行政管理专业知识学习，不断充实自己，把实现个人价值与履行好行政职责统一起来，时刻充满自信，把从事政府行政管理工作视为报效党和人民与施展个人理想抱负的重要途径，而不只是谋生手段。马斯洛指出：“一位作曲家必须作曲，一位画家必须绘画，一位诗人必须写诗，否则他始终都无法安静。一个人能够成为什么，他就必须成为什么，他必须忠实于他自己的本性。这一需要我们就可以称为自我实现的需要。”[11]自我实现的需要就是自信的内涵特征。
自信对于行政管理者非常重要，对行政管理体制改革的影响巨大。这是由其工作性质及服务对象所决定的。行政管理者是政府公职人员，是政府职责的履行者，是满足公民社会对公共服务之需的提供者。其工作水平的高低，服务质量的优劣直接反映了政府的工作形象，并影响着政府在公众心目中的评价指数。行政管理者（或政府官员）应清楚认识自己的工作特性，政府工作责任重大，行政管理职业高尚，是满足自我实现的需要的最有社会价值和人生影响力的工作。你选择了这一职业，职业也选择了你，那就应该忠实于它，相信自己的能力与实力，尽心尽责，认真做好每一件事，大胆创新，锐意进取，勤勉审慎，博学善思，把人民托付的事做对，把服务人民的事做好。自信面对工作，愉快面对生活，增强自信心，强化使命感，为行政管理体制改革取得新成效作出贡献。
上述六种元素，之所以说它们内嵌于行政管理体制改革之中，是因为它们对做好行政管理工作、提高政府行政效能，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府作用之明显。说它们是不可忽视的，说明了它们的重要性；称它们为隐性元素，是因为它们不像行政管理体制中的权责体系、组织结构体系、运行机制及政策法规制度、人员编制限定等一目了然。当然，行政管理体制改革中的内嵌元素不限于这些，还有诸如严谨、健康等。深化我国行政管理体制改革要以科学发展观为指导，不断加强对内嵌于行政管理体制改革中隐性元素的理论研究和实践探索，选准人，用对人，不断提高行政执行力和政府的公信力，打造人民满意的政府，努力实现党的十七大提出的深化行政管理体制改革的宏伟目标。
【参考文献】
[1]P. H. Appleby. Public Administration and Democracy. In R. G. Martin eds. Public Administration and Democracy: Essays in Honor of Paul Appleby. N. Y.: Syracuse University Press, 1965.
[2][3]［美］保罗·C.莱特．持续创新——打造自发创新的政府和非营利组织[M].张秀琴译．北京：中国人民大学出版社，2004.219,140.[Paul C. Light. Sustaining Innovation: Creating Nonprofit and Government Organizations That Innovate Naturally. Trans. by Zhang Xiuqin. Beijing: China Renmin University Press, 2004. p219, p140.]
[4]Bake. The Focus and Fundation of Commitment: Do They Deserve to Do. Academy of Management Journal, 1992(35).
[5]Marc Holzer. Public Productivity Manual. New York: Marcel Dick Press, 2004. p8.
[6]Joseph S. Nye. We Do Not Believe in Government. Foreign Policy. Spring, 1997.
[7]［美］约翰·克莱顿·托马斯．公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛译．北京：中国人民大学出版社，2005.170.[John Clayton Thomas. Public Participation in Public Decisions: New Skills and Strategies for Public Managers. Trans. by Sun Baiying. Beijing: China Remain University Press, 2005. p170.]
[8]［美］B.盖伊·彼得斯．政府未来的治理模式[M].吴爱明等译．北京：中国人民大学出版社，2001.[B. GuyPeters. The Future of Governing: Four Emerging Models. Trans. by Wu Aiming et al.. Beijing: China Renmin University Press, 2001.]
[9][10]［美］罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔．协作性公共管理：地方政府新战略[M].李玲玲，鄞益奋译．北京：北京大学出版社，2007.39,138.[Robert Agranoff, Michael Mcguier. Collaborative Public Management: New Policy for Local Government. Trans. by Li Lingling and Yin Yifen. Beijing: Peking University Press, 2007. p39, p138.
[11]［美］亚伯拉罕·马斯洛．动机与人格[M].许金声译．北京：华夏出版社，1987.53.[Abraham H. Maslow. Motivation and Personality. Trans. by Xu Jinsheng. Beijing: Huaxia Publishing House. 1987. p53.]