加快住房法律体系建设，促进住房市场规范健康发展

1998年我国住房制度全面改革以来，住房市场快速发展，居民居住条件显著改善，并促进了经济较快增长。但住房市场发展过程中，也出现了一些新问题，例如房价上涨过快、市场秩序混乱、住房质量问题频发、住房保障不足等等。这些问题既有体制、机制原因，同时也暴露出我国住房法律体系建设的滞后和法律规范的严重缺失。因此，加快我国住房市场的法律体系建设已刻不容缓。
    一、住房市场健康平稳发展迫切要求加快法律体系建设
    住房是人类生存与发展的基本资料，居民住房水平不仅是反映一个国家（地区）经济社会发展水平和居民生活水平的重要标志，而且对于改善民生，促进社会和谐稳定以及带动经济增长都具有重要意义。因此，保障公民“住有所居”是许多发达国家和一些发展中国家政府公共政策的重要目标和主要着力点。
    同时，住房又具有不同于一般耐用消费品的特殊性质。第一，住房既是人们的基本生活资料，但从长期看又具有一定的投资品属性，而且由于投资信息不对称，容易产生资产泡沫；第二，住房具有地域固定性等不动产属性，特定地域上的住房具有相对稀缺性或过剩性，不同地域间的住房无法完全替代，因此，住房市场价格容易出现较大的波动；第三，住房开发与消费都对金融高度依赖，无论是开发企业的土地购置、商品房的开发建设，还是在居民的住房消费、购买环节，都需要依靠大量融资和信贷才能完成，因此，住房领域对金融信贷政策高度敏感，这一特点也使得住房市场的波动和风险极易引发金融领域的波动和风险（如美国的次贷危机引发了全球金融危机）。正是因为这些原因和特点，使住房市场以及住房保障都对法律体系建设提出了更高要求。
    二、国外住房法律体系建设的经验和主要法律内容
    （一）部分国家住房法律的立法目的及主要内容
    20世纪以前，各国专门的住房法律相对较少，住房问题一般归属于民法的范畴。进入20世纪以后，伴随着工业化和城市化的快速发展，许多发达国家和部分发展中国家的住宅法律法规相继出台，并逐步从单项法令发展为多项法律相互补充、相互作用的住房法律体系。例如，美国、英国、法国、韩国等20多个国家先后颁布了反映本国住房总体纲领和基本制度设计的《住宅法》，而各国涉及住宅的民法、税法、继承法等综合性法律，以及涉及住房开发建设、土地使用、交易租赁等单项住宅法规更是数不胜数。各国的立法目的和内容主要包括：
    第一，将保证公民“居住权”作为住房立法第一要义。许多国家在制定住房法律制度时，都将保证居民的“居住权”作为住房立法的核心目标。例如，1934年，在经济大萧条后，美国制定了第一部住房法案以解决失业人口的住宅问题。1949年，美国在《全国可承受住房法》中明确提出，政府有义务实现“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”。德国在《民法》中规定居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件，是政府职能的基本体现。法国在《可抗辩居住权法案》中，承诺基本实现人人有房住，对于特定住房困难群体，如果住房申请得不到满足，则可向行政法院提起诉讼，强化了政府在住房问题上不可推卸的责任。1991年苏联解体后，俄罗斯议会颁布了《俄罗斯联邦住房私有化法》和《关于联邦住房原则》，主要目的是推进住房市场化进程。2004年，俄罗斯又颁布实施新的《住房法》，明确政府在解决住房方面的法律义务，并重新界定联邦、地区和市级政府的住房责任。
    第二，建立住房合理消费的引导机制，鼓励自住需求、限制过度投机行为。即使在一些市场化程度较高的发达国家，对住房消费行为也采取必要的调控措施。例如，根据美国《税务法令》，购房者在购买首套住宅时，不仅可享受低利率贷款，而且可将首套住宅贷款的利息从收入中扣除，这相当于给购房者一个很大的折扣，而对于其他投资性住房的交易则通过较高的税收加以抑制。新加坡通过《建屋与发展法》、《建屋局法》以及《特别物产法》等法律严格限制组屋（政府提供的低价产权住房）的炒卖行为，将组屋定位为“以自住为主”，严格限制居民购买组屋的次数；规定新的组屋在购买后五年之内不得转售，也不能用于商业性经营；购买组屋后可以再购置市场商品房，但业主本人如果不居住在组屋中，就必须退出组屋；违规倒卖或出租组屋者，不仅面临高额罚款，严重的还将负刑事责任。严格的法律和法规有效地抑制了新加坡的房地产投机行为。
    第三，依法建立住房保障体系，重点解决中低收入家庭的住房困难。许多国家都建立了适合本国国情的住房保障法律，通过立法构建长期、稳定的保障性住房供应模式。一是配建模式。例如英国在2004年的《住房法》中，强制规定新建商品住宅项目中，必须含有一定比例的中低价位住房（全国配建的平均水平为25%）。美国马萨诸塞州依据“40B条款”规定，对于政府公共住房比例低于10%的城镇，如果开发商提供项目的20%～25%作为政府公共住房，则可以提高项目容积率。二是政府主导建设分配模式。例如，新加坡政府依据《住房发展法》成立了建屋发展局，承担征用土地、组屋规划、建造、出售和定价以及房屋贷款等多项职能，形成了政府高度介入的保障性住房供应方式。1951年，日本颁布实施了为低收入人群提供公营住宅的永久性法案《公营住宅法》，规定了各级政府提供公营住宅的方式、范围、保障对象和投资比例。三是非营利组织提供模式。例如，日本根据《勤劳者住宅协会法》成立的“日本住宅合作社”，是不接受国家出资和补助的特殊法人，但法律规定劳动金库与住房金融公库对住房合作社具有融资义务，住房合作社的房价严格控制在普通职工年收入的5～6倍以内。
    第四，依法规范市场住房交易行为，合理控制住房开发主体的利润空间，有效遏制市场炒作。例如，德国依法建立了住房价格的独立评估机制，评估价格作为市场指导价格并具有法律效力；在《经济犯罪法》中规定，如果房价超过评估指导价20%，则视为“超高房价”，购房者可以向法院起诉，售房者将受到5万欧元罚款，如果房价超过指导价50%，则视为“暴利房价”，不仅面临更高额度的罚款，还可能被判最高3年的有期徒刑。为了控制地价飙升，1989年日本颁布《土地基本法》，提出土地应服务于公共福利，不能作为投机的对象，过高的土地增值利润和非劳动所得的房地产利润，应通过税收返还社会。
    第五，通过法律加强对租赁住房的市场监管，保护租户的合法利益。在欧美等较为成熟的住房市场中，租赁住房需求比例一般占到住房需求的30%以上，由于租户的市场地位相对弱势，一些国家相关法律注重保护租户的合法利益。一是对出租住房的“可居住性”提出明确要求。如英国根据“住房健康和安全评估体系标准”对租赁住房条件进行监管。二是防止业主滥用收回权。美国《统一住房租赁法》对于解除租约有着严格的规定，业主必须出示相关法律证据，获得法庭令后方可逐出租客，并且须由执法人员来具体实施，禁止房东采取私力救济（如停水、停电、换锁等行为）。三是规范租金水平。在英国和德国住房法律中，都规定至少一年才可以加租一次。德国还规定3年内加租幅度不能高于30%。如果租客或业主对于租金水平有异议，需经专门机构仲裁处理。这些法律措施提高了租户的居住稳定性和租赁意愿，促进了租赁市场的规范发展。
    （二）国外住房法律体系的主要特点
    一是在住房方面逐步形成较为完备的法律体系。在中央政府层面确立统一的、权威的住房法律，而地方政府和各部门在基本住房法律体系和框架下，根据本地实际情况和自身职能出台相应的法律法规，彼此相互联系、互为配套，共同规范住房市场行为，确保落实居民基本居住权利。
    二是法律层级较高，许多国家的住房法律成为国家的基本法律之一。通过这些法律法规进一步明确了政府、企业和个人在住房方面的责任、义务和权力，其法律效力相对较强，并成为解决住房问题、调节社会财富结构的重要手段。
    三是根据不断变化的经济社会环境和市场形势及时修订法律内容。住房法律的内容和重点并非一成不变，例如日本《公营住宅法》自上世纪50年代初制定实施后，迄今已历经22次修订。美国20世纪30年代的《住房法》已历经数十次不同程度的修改。这是因为，随着工业化的完成和城市化进程的推进，有些国家的住房供给从短缺变为相对平衡，居民住房需求结构也发生很大变化，客观上要求住房法律体系必须不断调整完善。
    四是建立起比较严格、规范的住房法律实施体系。国际经验表明，住房政策有效落实不仅依赖于完备的法律制度，更重要的是要有法必依、违法必究。一些国家制定了具可操作性的执法程序，引入专业化监管机构，通过严格执法，对违规行为形成有力打击，提高了住房法律法规的严肃性。
    三、我国住房法律体系建设中存在的主要问题
    我国住房制度改革以来，也出台了一些住房方面的法律法规，但是，总体来看，我国住房立法在统一性、权威性、协调性等方面仍存在较多问题，住房法律体系尚不完善。
    一是缺乏系统完整的住房法律体系框架。尽管我国围绕商品住房、住房保障先后制定和实施了一些法规或部门规章，但由于目标和背景各不相同，这些法规和规章的系统性和完整性不足，一些法规和规章之间缺少相互配套和有效衔接，导致住房政策目标出现左右摇摆。
    二是现有住房法律层级较低，缺乏权威性。到目前为止，我国既无一部完整的《住宅法》，也没有一部规范的《住房保障法》，仅有的一部关于住房的行政法规是《住房公积金管理条例》。而多数住房法律形式是以国务院和国务院办公厅的文件为主，还有一些是住房和城乡建设部、国土资源部等部门的部门规章，以及地方性法规和部门文件。与人大的正式立法相比，这些法规和文件的法律层级相对较低，缺乏权威性和严肃性。一些住房方面的规范甚至不得不依靠行政手段来完成。这不仅造成了住房问题的责任难以合理界定，而且有些住房政策之间相互矛盾，容易使政策初衷在不同利益的博弈之中被消解。
    三是缺乏有力的法律监督和执法机制。一方面，对人民群众反映较为强烈的住房市场不规范行为缺乏有力的监督和惩罚机制。例如“囤地、捂盘”受到的惩罚与所获市场收益之间严重不匹配，导致现有监督机制效力较弱。另一方面，对于住房保障分配过程中的失信行为缺少明确的法律制约，例如对于住房保障中的虚假申报、转租牟利、恶意占用等问题，还没有专门的法律做出规定，导致失信成本过低。再一方面，以国务院及相关部门规章为主的法律形式，在地方执行时往往打折扣，甚至变相突破规定，形成“上有政策，下有对策”的局面，使得一些法规和规章难以真正落到实处。
    四、政策建议
    结合我国住房法律体系现状和存在问题，借鉴国外住房立法的实践经验，建议从以下几方面着手完善我国住房法律体系：
    1.尽快制定我国住房的基本法律。坚持以人为本的法治理念，通过《国家住宅法》进一步明确“人人享有适当的住宅”的核心目标，强化对“居住权”的法律保护，确保居民基本住房权利，让住房真正回归居住本质。明确规定政府有责任为居民家庭实现居住权提供帮助和支持，同时，政府有义务促进住房市场的健康发展，为其提供良好的体制与政策环境。
    2.尽快出台《住房保障法》，填补我国住房保障法律的空白。通过立法明确住房保障范围、保障对象和保障标准。充分考虑我国工业化、城市化发展趋势，根据城市新增人口因素，实现对城镇常住居民的保障层次之间的有效衔接。对于产权型保障性住房（如经济适用住房）要大幅降低获益空间，对于租赁型保障住房（如公租房），要建立长效、规范的保障性住房支持体系，尽快弥补现行财税、金融以及土地法规中的空白和不足。
    3.总结经验，将符合我国国情、行之有效的住房政策上升为法律或行政法规。对自主型、改善型和投资型住房消费，建立差别化的支持体系，并以法律形式将这种差别化政策确定为国家长期住房市场调控的价值取向。通过利率、规划、税收等方面的法规修订，鼓励开发企业提供中小套型、中低价位的住房。通过法律形式建立稳定的住房调控体系，引导住房价格形成合理水平，建立完善住房问责机制。
    4.强化住房法律监督和执行机制。提高住房执法效率的根本在于，进一步明确住房开发、交易、中介服务、物业管理等环节的法律监督机制，依法建立专业的住房执法机构，并赋予一定的权力和职责，切实维护住房法律的权威性。
    （作者单位：国务院发展研究中心市场经济研究所）