许宝健：加快推进公务员职务与级别并行制度

建立健全完善的公务员制度，是行政体制改革的重要一环。党的十六大明确提出要“完善干部职务和职级相结合的制度”。十六大以来，公务员制度改革取得了一定成效，但与建立完善公务员制度的目标仍存在不小差距。为此，党的十七届四中全会再次提出要“建立健全干部职务与级别并行制度”。《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》进一步细化了该目标，要求在2012年前制定和试行干部职级晋升和管理办法，逐步完善干部职级晋升制度。对于这项工作，我们应该有紧迫感。
    所谓职务与级别并行制度，简称“职级并行制”，是指在职务晋升之外，开辟一条职级晋升的渠道，确立一种“职务晋升”与“职级晋升”并行的“双梯”制度。
    公务员制度改革的必要性与紧迫性
    
    有效激励不足；晋升空间不大；资源分布不均。
    我国公务员制度实行以来，在规范人事管理、提高政府工作实效方面发挥了重要作用。同时，随着经济社会的发展和公务员队伍的逐渐壮大，其不完善的地方也日益显现出来。比如，《公务员法》第三章第二十九条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别”。即职务决定级别，级别比对职务并随职务变化。这表明，公务员的待遇受制于职务的刚性约束。因此，职务晋升几乎成为公务员个人发展的唯一路径。据报载，全国92%的公务员职务层次在科级职务及以下，只有8%的公务员是副处级以上职务。由于职务与待遇的“连生共存”，使公务员晋升呈现“千军万马挤独木桥”的激烈竞争局面。
    具体来说，现行公务员制度在职务安排方面的弊端主要体现在以下几个方面：
    第一，有效激励不足。
    公务员制度应该同时具备规范、约束、激励、引导、惩处等方面的综合效应，而现行制度的主要缺陷就在于激励功能的效应不足。目前，公务员的待遇主要由工资和各种津补贴构成，工资高低又与职务和级别挂钩，职务和级别越高，其对应的收入自然越高。没有职务晋升也就没有级别晋升。因此，那些勤于政务却无领导职务的普通干部就显得有效激励不足。
    第二，晋升空间不大。
    由于公务员所在机构的层级决定了干部职级的最高限，因此基层干部上升的空间就很有限。比如在科级机构，其领导职务最高是正科级，而职务又决定级别，行政级别最高也为正科级。很多基层一线的公务员，机构本身的规格就低，职务层次相应也低，在其一生的职业生涯中往往只有办事员与科员两个职务晋升台阶，若职务得不到提升时，级别就不能提高，使很多人过早地考虑退路，造成干部资源的严重浪费。
    第三，资源分布不均。
    中央领导同志指出，要让基层的路越走越宽。这无疑是十分正确的，也极大地温暖了基层干部的心。但是基层条件相对较差也是公认的事实，特别在中西部地区。资源分布不均的现象存在于很多方面，津补贴、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，越到基层越薄弱。上面经常发钱发物，而一些地方的县乡两级维持基本运转都成问题，工资水平、津补贴水平就更低了。因此，基层公务员难以安心扎根立足，往往一门心思追求晋升，致使“跑、要、买、卖、拉票贿选”等不正之风愈刮愈烈，而晋升无望的干部便也往往消极怠工起来。
    造成这些问题的原因，在于职务与级别相对应的“单轨制”。公务员只有职务晋升一条路，必然导致晋升空间不足，进而导致激励不足，因此，改革的基本落脚点就在于理清职务与级别的关系，将传统的职级对应制度转变为职级并行制度，由单一职务晋升的“单轨制”转变为职务与级别两相分离的“双梯制”，拓宽公务员的职业发展空间。
    实行职级并行制度的思路
    所有公务员拥有平等的晋升空间；职级之间的联系由直接变为间接；晋升级别依据综合考核结果；核编设岗划分职位类别；非领导职务设置与各职务层次统一；合理设置各职务序列层次与级别。
    一是所有公务员拥有平等的晋升空间。
    公务员都应是国家公务员，而不应该有国家公务员和地方公务员之分，更不能人为地分为乡镇公务员、县市公务员、省部公务员等若干个层次。所有公务员，其性质都是相同的，都是从事国家公务的人员。所不同的是，所处的地方、行业、岗位、职责的不同。这应该是一个基本的指导思想。
    基于这一指导思想，公务员都应该有平等的晋升空间，而不能因为公务员所处的机构层级不一样，其级别晋升的机会就不一样。也就是说，无论公务员是在乡镇机关，还是在中央机关，他们的级别晋升机制应该是一样的。不能因为是中央机关的公务员，就不从科级干起，也不能因为是乡镇公务员，就不可能晋升到处级、厅级。只要是恪尽职守、勤奋工作的人，他们可能达到的级别的机会应该是均等的。
    二是职级之间的联系由直接变为间接。
    现在的制度是，担任了什么领导职务，你就是什么级别，这是职务和级别的直接挂钩。职务和级别并行制度实施以后，这两者的联系应该是间接联系：担任领导职务的公务员，其行政级别不低于其职务对应的级别。不担任领导职务的公务员，其级别按一定机制正常晋升。领导职务及其级别应该继续与机构层级对应。比如，乡镇党委书记是正科级领导职务，县委书记是正县级领导职务。同时继续坚持上一级领导职务领导下一级领导职务的机制。一个乡镇的普通公务员，他虽然不担任任何领导职务，但他可能是正县级或副厅级甚至更高。虽然是这样，担任领导职务的人才是这个地方或单位的领导者。
    三是晋升级别依据综合考核结果。
    不担任领导职务而可以晋升级别，重要目的就是打造职业化公务员队伍，让那些对某一项工作熟悉的公务员安心本职，把工作做得越来越专业、越来越精细。所以，衡量公务员能否晋升的标准，应区别于提任领导职务的标准。在这些衡量标准中，经历、岗位胜任度、年度考核结果等为主要内容。
    在公务员晋升中还应贯彻凡升必考的原则。不论是政务类、专业技术类还是行政执法类，在职务的提升、级别的晋升上，都实行凡升必考的制度。让大家充分认识到，只要你有知识、有能力，工作做得好，都可以晋升，逐步形成一种“不学习，不用功，级别低，待遇低，不怪别人，是自己造成的”这样一种氛围。
    四是核编设岗划分职位类别。
    通过职位分类，可以改变单一化的职务设置，按职位设置多种职务序列，从而建立起多元化的职务发展空间。《公务员法》将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，并明确“各职位类别的适用范围由国家另行规定”。实际操作中应对各级机关科学合理地核定编制和设置岗位，再按各岗位承担的主要职责划分类别。应在深入调研的基础上，打破传统思维和习惯框架，按服务对象的多少和岗位职责重新核编定岗。
    五是非领导职务设置与各职务层次统一。
    根据《公务员法》的规定，设置4个职务序列：领导职务、综合管理非领导职务、专业技术职务和行政执法职务，保留了增设特殊职位。可以借鉴国外经验，从事综合管理非领导职务的公务员可称为事务官，从事专业技术职务的称为技术官，从事行政执法职务的称为执法官。各类公务员职位职系可以按照职位特点、任职资格、权责轻重等，由高到低划分为若干层次。
    六是合理设置各职务序列层次与级别。
    首先，非领导职务设置应与行政机构规格脱钩，不受行政机构规格限制，这样在基层非领导职务岗位上的公务员，才可以正常地晋升职务和级别，才可享受应有的待遇。在级别设置上，各职务序列的薪级数应足够并统一设置。各职务序列层次与薪级的对应关系设置应统一，以方便各职务序列对比参照；各职务序列层次职务对应的薪级幅度要拉大，让低层次职务有较大的级别晋升空间，以保证在职务不晋升的情况下晋升级别。这样做不但是非领导职务设置的需要，更重要的是能够解决基层领导的级别晋升问题。
    实行并行制还需其他制度配套
    建立公务员职业化制度；
    实行领导职务届期制度；实行公务员养老金制度；改革现有考核制度；理顺公务员管理机构职责。
    顺利推行职级并行制度，还需相关方面的改革配套：
    首先，建立公务员职业化制度。
    我们党政机关的工作，每个方面都有一定的专业化要求。认为只有那些带有技术职称的岗位才具有专业性，这种认识是片面的。从公共管理的角度来看，每个部门的工作都具有专业性，这就要求每个部门公务员队伍都要具有稳定性和职业化，因此，在解决公务员级别正常晋升这个问题的同时，可以适时地建立公务员职业化的制度，促进各行各业的公务员安心专注于某一个行业、某一个岗位的工作。
    其次，实行领导职务届期制度。
    届期制度与任期制度不同。应该探索建立这样一种制度，那就是党政机关领导职务要随着党委政府届期的调整而改变。哪怕是新一届党委政府决定同一人仍担任同一部门的领导，也应该重新履行任职程序。这种制度设计，是把领导职务终身制调整成了届期制。所有领导职务任期都是本届，换届后，继续选任则留任，不继续选任则成为一名普通公务员。公务员级别正常晋升为这一制度的实行提供了前提和保障，而这一制度又反过来促进职务与级别并行制度的顺利实施。
    第三，实行公务员养老金制度。
    公务员实行职业化以后，其流动幅度会相应减小，公务员的养老保险制度建设必须跟上。应根据老人老办法、新人新办法的原则，统一建立养老金制度。还可以考虑将公务员的住房、医疗、养老三金统一，逐人建立专户，个人和国家共同负担。
    第四，改革现有考核制度。
    年度考核是衡量公务员当年工作实绩的一个重要手段，现在却普遍操作成了认真完成的一种形式。在现行的个人述职、民主测评等形式之外，还应建立起由直接上级确定其考核结果的制度，让公务员制度中上级领导下级的制度得以贯彻和保证。除了每年进行年度考核以外，还应建立公务员潜能评估机制，为公务员提职、提级和制定职业发展规划奠定基础。
    第五，理顺公务员管理机构职责。
    实行职务和级别并行的制度，要求我们理顺公务员管理机构的职责，形成分工负责、各司其责、相互衔接的管理机制。领导职务序列，可由组织部门负责。级别晋升，可由公务员局负责。将公务员局从人力资源和社会保障系统中剥离出来，归口到组织系统，专业从事公务员的招录、晋升、报酬管理等工作。
    （作者单位：国务院发展研究中心中国经济时报社）