香港养老金：当代人只管当代人

【核心提示】香港做出了一个不同于世界大多数地方的选择——在全港推行一个被称为“强积金”的制度。目前，全球实行这一制度的，除了香港，便只有新加坡和智利。从2000年至今，这一制度实施已有十一年多。强积金模式中，钱在个人账户里，每个人的钱一清二楚。工作时存多少，退休时拿多少，每一代人都只管自己。强积金最为人诟病的是管理费过高。在香港现有的四百六十多种基金中，强积金平均每年的管理费是资产的1.89%，高的甚至高达3.92%。而相比管理费过高，强积金最本质的问题——能否养老，则争议更大。
    末代港督曾经提出过一项类似于大陆养老保险的“老人金”计划，但香港78位学者联名登广告反对。
    强积金模式中，钱在个人账户里，每个人的钱一清二楚。工作时存多少，退休时拿多少，每一代人都只管自己。
    港府虽然选择了不同于世界绝大多数地方的模式，却保持了多元的开放选择，并且始终在推动强积金从“半自由”到“全自由”。
    有没有一个完美的制度，可以一劳永逸地解决人类的养老问题？
    答案当然是没有。不过，这并不妨碍人们不停地探索。香港，作为全世界老龄化最严重的地区之一，一直是积极的探索者。
    最终，香港做出了一个不同于世界大多数地方的选择——在全港推行一个被称为“强积金”的制度。目前，全球实行这一制度的，除了香港，便只有新加坡和智利。
    从2000年至今，这一制度实施已有十一年多，而争论从未间断，演变也尚在进行。
    殖民政府的筹码
    “如果当时选择了‘老人金’制度，香港就等于埋下了一个定时炸弹。”
    据香港大学社会工作及社会行政学系教授梁祖彬介绍，在实施强积金制度前，香港只有三分之一的工作人口有退休保障。这些退休保障安排包括公务员和学校教师的法定退休金和公积金，以及雇主自愿为雇员设立的退休计划。
    普通人只有两个福利政策可以享受，一是综援（类似内地的低保，每月为1000港元），二是“生果金” （上世纪70年代港英政府实施的一项高龄补贴，也是每月1000港元左右）。这两者都需要一定的条件。
    社保制度的缺失，让率先进入老龄社会的香港面临巨大的养老压力。自上世纪1960年代起，讨论始终未间断。
    其中争论最激烈一次在1994年。彼时，香港正处于回归前夜。中、英双方正就1997年香港回归的种种事务进行着拉锯谈判。香港科技大学教授雷鼎鸣回忆，当时的殖民地政府大势已去，手上可用的牌已经不多。为笼络民意，增加谈判筹码，1994年初，末代港督彭定康突然使出一招“狠棋”，决定在香港推行“全民退休保障计划”。
    这个计划类似于大陆现在实行的养老金制度，在当时的香港被称为“老人退休金计划”（市民们简称“老人金”）。其核心理念是“现收现付”（即国际上流行的“as pay as go”）——市民们从1994年开始供款（供款由雇员、雇主和政府三者分摊），退休之后，每月即可领到一笔钱。而在当时就达到退休年龄的人，则无需供款，每个月直接可领到3000港币。
    对普通香港市民——尤其是已到或者接近退休年龄的老人——来说，这个政策吸引力颇大，响应者众。
    不过，在一些有识之士看来，这个政策却是危机重重。1995年底，时任中英联合联络小组中方代表的陈佐洱在接受媒体采访时，公开指责港英政府的福利开支过高，如果照此速度下去，最终会导致香港“车毁人亡”。
    陈佐洱的这一论断，被一些人视为中央政府的“表态”。但在另外一些人看来，却是肯綮之言。
    如果当时选择了‘老人金’制度，香港就等于埋下了一个定时炸弹。”雷鼎鸣解释说，“现收现付”计划的特点是通过隔代抚养（这一代人抚养上一代）来实现养老，也就是向年轻的工作人口征税，以支付退休人士的生活费，“如果年轻人少，退休人士多，所征的税率便一定要高得惊人才可收支平衡。这将会让这个计划变得不可持续。”
    香港强制性公积金计划管理局（以下简称“香港强积金局”）公布的数据显示，2010年，香港65岁以上的人口约占总人口的13%，但预计到2039年则会攀升至28%，主要是因为出生率低和预期寿命较长所致。雷鼎鸣曾经算过一笔账，到了2039年，每1.2名工作人口至少要养1名退休者。按照国际惯用的标准，退休人士要得到刚退休前工资的三成才算满足基本需要，“每1.2个工作人口要支付1个人30%的工资，那要多高的税率？答案是：工资的25%都要交税！而且不包括需要缴纳的其他税收。”
    “以上计算，已经极为保守。”雷说，“如果港人的生育率如今天一样低，或者寿命比政府估计的更长一点，又或退休人士要求更高的福利，税率还不止此数。”他举例说，近年来法国养老金开始入不敷出，政府要把退休年龄从60岁推迟到62岁，立时引发大量示威，“由此可见，现收现付制可轻易使社会掉入泥沼，不能自拔”。
    学者的广告战
    香港的养老历史因此改写，开始实行强积金制度。
    老家在广东台山的雷鼎鸣，拥有明尼苏达大学博士学位。他在美国呆了十多年，对西方的社会保障制度有近距离观察。回香港后，雷先后执掌香港科技大学经济发展研究中心和经济学系，也经常在报纸上写专栏，因为敢言而被朋友们戏称为“雷公”。
    雷鼎鸣对老人金的批判得罪了不少人。“实际上，如果实行全民保障，我还是受益者，因为马上就要退休了，不用供款就可以直接拿钱。”雷说，“但是作为一个学者，看到问题，不能不说。”
    1994年9月，雷与在香港的几位学者朋友，组织了78位学者签名反对“老人金”，并共同出资在香港的四家报纸和杂志上就此刊登广告。
    在香港，在报纸上自费登广告就某个话题表达观点，不是什么稀奇事，但是这么多学者联名反对，却非常罕见，由此震动香港社会。
    雷鼎鸣回忆，广告刊登之后，舆论急转直下，反对之声渐高。最终，彭定康收回了这一决策。
    “我不知道经济学家的广告是否真的起了什么作用，我猜测政府内部，尤其是熟悉财政运作的公务员早已对‘老人金’的可行性感到疑虑，或许有助于舆论的转向。”雷在此后的一篇专栏文章中写道。
    雷鼎鸣记得一个小细节：1994年，在一次社会活动中，他无意与时任库务司司长的曾荫权撞见，曾的第一句话便是：“唔使对老人金闹得咁行呀！（你对老人金批评得也太厉害了）”。但三年之后，计量经济学会亚洲会议在香港举行，已经当上财爷的曾荫权作主题演讲，其内容则是引经据典，力数“老人金”的不是。“我相信1994年时，他维护‘老人金’，是基于公务员必须执行上级定下官方路线的责任，但1997年详细得多甚至是充满激情的论述却反映了他的真实观点。”
    港府转向背后的原因至今未明，但结果是香港的养老历史因此改写——随后，香港作出了一个不同于世界大多数地方的选择，在全港推行一个被称为“强积金”的制度。
    具体做法为：雇主和雇员各自供款5%（供款下限为月入6500港币，上限为月入25000港元）。这些钱都在个人户头中，但集中交给第三方基金公司打理，由雇员向其交纳管理费。到退休年龄，雇员可以一次性支取自己的退休金及其收益。
    整个过程中，政府不掏钱，只起监管作用。值得一提的是，香港政府并不缺钱，每年财政盈余几百亿，而且港府一直想方设法“派糖”。
    2000年，强积金制度正式实施。香港强积金局提供的数据显示，截至2012年3月31日，强积金计划的总资产净值已达到3907亿港元。从2000年12月1日推出至2010年12月31日，在扣除各项费用后，年化回报率为5.5%，跑赢同期通胀率（每年0.7%）。
    链接：世界主要国家养老制度
    美国
    在美国深受欢迎的401K退休福利计划，是美国于1981年创立一种延后课税的退休金账户计划，美国政府将相关规定明订在国税法第401K条中，故简称为401K计划。
    401K计划是自愿性质，劳工可依其个人需求自由选择政府核准过的个人退休金计划。内容为要求雇员定期拨钱至个人的退休计划，同时公司将拨部分资金至每位雇员的401K，直到雇员离职。而雇员可自行决定拨钱的数目多寡。
    401K退休福利计划具体内容：401K计划由劳工雇主申请设立后，雇员每月提拨某一数额薪水（薪资的1%-15%）至其退休金账户。当劳工离职时可以选择将其中金额拨往一个金融机构的401k账户或是新公司的401K账户。
    该提拨金可以从雇员的申报所得税中当扣除额，等到年老提领时再纳入所得课税。举例，某公司员工每月薪资为1000美元，参加401K计划每月提存薪资的5%（50美元），此时该员的每月薪资所得税扣缴基准则降至950美元。由于个人年轻时的所得税率往往较年老无所得时高，因此401K的各种赋税诱因吸引了许多劳工参与。另外当劳工提拨某一数额时公司雇主也须提拨一数额进该账户，但是该金额通常不是全额归劳工所有，若是没在公司任满规定年限，转换账户时雇主提拨的金额部分有权被扣下一部分罚金，此做法鼓励劳工长期在一家公司就业。
    401K投资项目有颇多可以自由选择，可以是基金、股票、债券、存款、保证产品。但并非该账户所有钱都可以用于投资，每年美国国税局会规定可用于投资上限，如2007年时是上限15500美金。该账户的退休金在紧急时可以提前提领，但是60岁前提领者会被扣10%的惩罚金，而70岁开始则是强制提领否则会被扣总金额的50%罚金，这是为了避免过早或过晚提领的现象。
    英国
    英国养老保险制度主要由国家基本养老金、企业职业年金和个人养老金等制度组成。近几年的英国养老金改革，主旨是推动企业职业年金的发展，以便政府从沉重的财政负担中得以解脱。
    澳大利亚
    1992年，澳大利亚政府改革养老金制度，在强制企业为员工交纳养老金的同时，鼓励个人为养老投资。多年来，澳大利亚政府规定，企业要支付相当于员工税前薪水9%的资金作为员工的养老金，而且这一缴纳比例进一步上调至12%。此外，政府还通过减税鼓励个人有计划地将资金投入养老金账户中。政府规定，如果个人将积蓄放进养老金账户，不仅可以少纳税，还能获得政府的补贴。
    2011年，澳大利亚养老基金总额为1.3万亿澳元（约合8.85万亿元人民币），排名全球第四位。如此巨额的资金，并没有统一的机构来管理，而是由大大小小的养老金管理公司进行运作和管理。从2005年7月1日起，澳大利亚实行自由选择养老金公司的制度。
    日本
    日本养老保障制度的结构犹如一座金字塔，自下而上由三个层次组成。第一层是国民年金，日本法律规定凡处于法定年龄段的国民均须加入国民年金；第二层是与收入关联的厚生年金和共济年金，在参加国民年金的基础上，企业雇员和公务员等依据身份不同分别加入厚生年金和共济年金；第三层次是不同类型的企业年金和商业养老保险，企业与个人可自由选择加入。第一层和第二层由政府运营且有强制色彩，合称为公共养老金，第三层称为私人养老金。
    公共养老金由政府强制公民加入，并由政府统一管理运营；政府财政补贴是公共养老金体系的重要资金来源，中央政府不仅负担国民年金全部的行政管理费用，还负担全部养老金支出的二分之一，中央政府还提供厚生年金和共济年金的全部行政管理费用；公共养老金都是现收现付制和收益确定型计划，即用当前参保人的缴费来支付退休人员的退休金，退休金给付水平由参保年限和退休前工资收入水平等因素决定；公共养老金制度之间存在交叉补贴，国民养老金除了接受来自政府的补贴外，还接受了雇员养老金的补贴。
    国民年金的“空洞化”是日本公共养老保障体系财政困境的集中体现。近年来，日本拒绝加入国民年金者以及拒缴或滞纳养老保险费的参保者越来越多。
    少子化、老龄化和长寿化是现收现付制公共养老保障体系无法承受之重，供养比的快速下降，是造成日本养老保障体系财政困境的最根本原因之一。而代际负担和待遇的不公平现象加重，造成年轻一代对养老体系失去信心。
    “强积金”能不能养老？
    相比管理费过高，强积金最本质的问题——能否养老，则争议更大。
    不过，即便强积金已经开始实施，但并没有让那些支持“全民养老金”计划的人停下质疑。
    2004年，香港八十多个来自不同界別的民间团体组成了“争取全民退休保障联席”（以下简称“联席”），并于第二年提出了一个全新的“全民养老金”方案。四年之后，他们又对方案进行了一些修订。
    据联席的前召集人、曾参与方案精算工作的香港中文大学社会学系副教授黄洪在一篇文章中的描述，那是一个由政府、企业和雇员三方共同供款的方案。
    其中，政府除了要继续为一直在实行的“综援”和“生果金”供款外，另外需一次性拨款500亿港元作为种子基金。
    而雇主和雇员，供款比例则各自减少一半（同时，他们建议对盈利超过1000万港元的企业，每年额外征收1.9%的利得税）。
    根据黄洪的算法，这方案可以持续运作50年，并且长远解决香港的养老难题。
    为了推进这一方案，“联席”通过各种方式向市民宣讲自己的观点。2011年暑假，他们甚至专门找到观点对立的雷鼎鸣，试图说服他也支持这一方案。雷以为来的只是两三个人，没想到一下来了十五个，他的办公室都挤不下了。
    他们，以及部分香港市民，对强积金的批评和争议，在过去的十一年间，一直不断。
    强积金最为人诟病的是管理费过高。在香港现有的四百六十多种基金中，强积金平均每年的管理费是资产的1.89%，高的甚至高达3.92%。而美国的退休基金，若是以债券为主，管理费可低至0.15%，股票为主的，也不过0.5%-0.6%。而香港的则几乎是美国的近30倍。
    曾经有人计算过，假设投资回报是每年5%，而基金管理费是每年2%，一个月入2万港元的人供款40年后，累计的管理费加上复利作用，会导致最终可收取的退休金比“零管理费”时少收超过三成，即少收至少100万港元。
    而且，经过近十年的发展，强积金市场逐渐形成寡头垄断局面。香港股评人胡梦青注意到，目前虽然认可的基金信托机构有十九间，但管理基金总值最高的五家，已占据整体市场的近七成。
    造成这一结果的原因，则在于香港强积金制度设计中的另一个漏洞：在选择第三方管理公司时，雇员没有选择权，一切都由雇主来定。
    “这就很容易造成腐败和垄断。”香港理工大学应用社会科学系讲师、曾担任立法会2004-2008年社会福利界议员的张超雄告诉南方周末记者，很多基金公司提供给雇主的服务都是打包的，比如，既可提供强积金托管，也可提供保险、贷款等服务，“因为强积金的管理费是由雇员来交的，所以，一些机构在其他方面如保险、贷款上给雇主优惠，但在管理费上，却不给任何折扣甚至变相提高等，形成利益同盟。”
    不过，相比管理费过高，其最本质的问题——能否养老，则争议更大。
    由于供款比例不高，一些从2000年供款至今退休的人，所能拿到的养老金根本不够养老。
    香港大学教授梁祖彬给南方周末记者算了一笔账，香港目前的月平均工资约为1万港元，这样雇主和雇员每月一共缴纳的强积金为1000港元，十年也不过12万。以十年回报率5.1%计算，今天连本金回报累积约为16万港元，“65岁开始领，香港现在的平均寿命是82岁。算下来平均每年能领到的也就是九千多港元，简直是杯水车薪。”
    不过，对于这一算法，强积金制度的坚定支持者雷鼎鸣却有着不同的理解。在他看来，强积金是一个补充制度，其功效需要累积至少三十年后才有效果。因为依据利滚利原则，在第二、三个十年后，新累积的钱会远比第一个十年多，“例如，按照以上例子作计算，就算假定薪金原地踏步，永不上升，缴纳二十年后，得到的款项约有42.1万元，四十年后则可得到156.1万元”。
    据雷介绍，国际上惯用的对退休基本生活所需的惯用标准是每月工资的三成，“在上述例子中，交强积金20年后退休，若每月取回3000元，就算再无投资回报，共可支持140个月；若交40年后退休，共可领取520个月，由此可知，若参加强积金的时间够长，退休时得到基本保障并不困难。”
    从“半自由”到“全自由”
    除了留下这些多元化选择外，从2000年至今，香港强积金局也一直改进强积金制度。
    事实上，香港强积金的各种问题，港府也非常清楚，在开始推行这一方案时，并没有一刀切。
    在香港大学教了三十多年书的梁祖彬告诉南方周末记者，在实施强积金前，香港不少雇主已自愿为员工办理了一些退休计划。比如他所在的港大就是如此，教员供款5%，学校供款15%，比强积金高出10个百分点。由于条件比强积金优越，港府批准其可以继续施行。
    两年前，梁祖彬办理了退休，一次性领到了近800万港元，而且不用计税。梁用这些钱投资了一所房子。
    据梁透露，香港大学的退休计划同样是托付给第三方——东亚银行，员工不能选择，但其管理费比强积金要低得多。
    每隔几个月，梁都会收到港大发给他的“账本”，上面列明其账户上有多少钱，新近的投资状况如何，以及建议的投资方向等。如果他需要调整投资方向，比如高风险的投资组合少放一些钱，低风险的投资组合多放一些钱，可以直接申报。
    由于投资市场随时都在发生变化，选择什么时候拿回本钱，回报并不一样，有时退休时间相差不大，却由于市场行情不同导致拿到的一次性累积收益相差几十万港元。为了充分保障雇员利益，即便到了退休年龄，什么时候拿钱，港大也由退休者自己决定。
    除了留下这些多元化选择外，从2000年至今，香港强积金局也一直在对强积金制度进行微调。
    比如，2011年12月，强积金局就强积金的发放方式和提早提取的理由等做出了修改，除现行的一次性支取累算权益（即已累积的供款和投资回报）之外，允许已届退休年龄者在退休后分阶段提取；同时，也允许已经患上危及生命的疾病的人提早提取。
    最近的一次大调整在2012年6月21日。香港立法会通过了一个草案，规定从2012年11月1日开始，雇员将拥有更大的选择权，可以每年一次地将现有账户中自己缴纳并产生收益的部分，转移给自行挑选的“理财者”，即香港人俗称的“强积金半自由行”。
    “这样做的最大好处是，可以促进各家基金竞争，从而降低管理费。”雷鼎鸣解释。
    据香港强积金管理局给南方周末记者的邮件回复，他们预计雇员自选安排正式实施后，转移的情况可能大幅上升，因此早在方案实施之前就已经建立了电子转移系统。下一步，为了继续促进各家基金的竞争，强积金局将推动“强积金全自由行”，即允许雇员每年一次把自己和雇主的累算权益——现有账户中所有的资产——从雇主所选的“打理者”转移给自己选择的“打理者”。
    为了最终推行“强积金全自由行”，强积金局正在探讨设立“中央资料库”的可行性。