新时期完善土地管理制度的思考

【内容提要】 农村土地管理制度是农村经济的基础。目前，我国农村土地分散经营、产权不清、管理不规范、土地征用侵害农民利益等问题比较严重，其主要原因是我国农村土地产权残缺、分配制度不合理、资源配置不科学等。基于此，文章提出严格界定公共利益的外延和内涵、建立城乡统一的土地市场、平衡土地收益分配、完善农村土地管理体系等对策，完善农村土地管理制度。
    【关 键 词】土地管理制度 对策
    “十二五”规划纲要指出，同步推进工业化、城镇化和农业现代化。坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，充分发挥工业化、城镇化对发展现代农业、促进农民增收、加强农村基础设施和公共服务的辐射带动作用。这是中央着眼于全局和长远发展提出的重大战略思想，对于在新时期更好的统筹城乡发展、协调工农关系和城乡关系，加快城乡发展一体化具有重要的指导意义。但在此过程中，为了实现工业化、城镇化和农业现代化，必须推动农村土地管理制度改革，充分利用农村土地资源，盘活农村土地资产。让农民以土地的权益参与到工业化、城镇化和农业现代化进程中并从中获得实实在在的利益，以避免农村土地管理制度自身的不足与缺陷。
    一、目前土地管理制度存在的主要问题
    (一)农村土地分散经营阻碍了现代农业的发展
    20世纪80年代初推行的家庭联产承包责任制改变了我国农村旧的经营管理体制，解放了农村生产力，极大地调动了农民的生产经营积极性，为我国农民收入的提高和农业生产的发展做出了巨大的贡献。但是，客观上造成我国农村土地的分散经营，并使我国成为人均耕地面积最低的国家之一。我国农村土地基本上按农村实际人数进行分配，并且分配时还要综合考虑土地的质量好坏及地块的距离远近实行平均搭配。官方数据显示，中国人均耕地面积仅为1.39亩，约为世界平均水平的40%。这既不利于现代农业生产规模的扩大，也不利于农业分工的发展，阻碍了农业科技的应用，导致农产品生产成本过高，经济效益不明显，在市场上缺乏竞争力。特别是在中国加入世界贸易组织后，这种情况更明显。以美欧为首的发达国家凭借其价格优势大举进入中国市场，中国的农业发展面临极大的挑战。
    (二)农村土地产权不清削弱了土地投资的积极性
    2004年全国人大十届十一次会议修订的《中华人民共和国土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”由此可见，我国土地的所有权属于国家和集体所有，其中市区土地属于国家所有，农村土地属于农村集体经济组织所有。村集体经济组织将农村土地发包给农户，农户只有使用权、收益权而无所有权。村集体经济组织代行国家的土地农业用途监督功能以及为农户提供相应的服务。但在实践中，没有法律对村集体经济组织进行土地用途的监督及管理做出明确的规定。土地所有者与土地经营者之间缺乏利益约束机制，很难实现土地的长期投入。同时农民耕种土地具有不确定性，时常面临被国家征用或者被收回重新分配，农民缺乏长期而又稳定的预期，削弱了农民进行土地投资的积极性，也就难免出现土地经营的短期行为。
    (三)农村土地管理不规范影响了耕地的保护
    我国目前的农村土地管理体制实行以“条块结合，以块为主”的方式，市、县国土资源主管部门的领导班子由上一级国土部门任免，设区的市(州)土地管理权上收，区一级国土资源局改为市国土主管部门的派出机构。乡(镇)国土资源管理所的机构编制上收到县(市)人民政府管理，为县(市)国土资源主管部门的派出机构。但市、县国土主管部门仍为当地政府的工作部门，人员编制由地方政府管理，土地管理部门领导班子的任免还需要征求地方政府的意见。在实践中，地方政府承担的土地资源管理职能由地方政府土地管理部门来具体执行。一方面，地方土地管理部门在业务上受上级土地管理部门的指导，按照上级核定的用地计划指标安排建设用地，保护开发补充耕地；另一方面，地方土地管理部门还要按照地方政府的经济社会发展规划和实际需要保障各类建设用地。保护耕地与建设用地之间的矛盾还表现在地方政府与土地管理部门之间的冲突上。我国人口多，人均占有耕地面积少，正处于工业化和城镇化的快速发展时期，据预测，到2015年我国城镇化率达到52%左右，每年新增的城镇人口数量大约为1500万人，大量人口向城镇转移集中，将直接带动城镇住宅用地和公共基础设施用地需求的增加，这就不可避免地存在保护耕地与建设用地的矛盾。地方政府基于“政绩”的考虑或地方经济的发展，会以各种形式变相规避上级政府的规划管制违法违规批地。特别是地方政府以低价征收农民的土地，而社会保障又没有很好的解决，造成许多农民失地又失业，失去生活来源。在农村耕地保护中，还一定程度的存在“有法不依、执法不严”的现象，农村耕地保护违法违规事件时有发生。
    (四)现行土地征用制度侵害了农民的利益诉求
    在城市化发展过程中，原有的征地补偿模式及标准是以牺牲农民的利益诉求为代价的，是一种严重的不公平，由此产生了大量的失地农民，一些因农村土地征用而出现的极端事件也时有发生，给社会稳定带来不安定因素。侵害农民利益的最突出表现就是补偿数额过低，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”这个价格只能在一定程度上反映农户土地征用后的农业经营损失，并没有反映土地农转非的预期收益。同时，农村土地的征用收益忽略了被征用农村土地的农户群体，土地征用收益的绝大部分被地方政府及村集体经济组织享有，对失地农民而言是不公平的，这种分配机制容易形成多占农村土地的机制，忽视了对农民利益的保障。
    二、目前土地管理制度存在问题的原因
    
    (一)农村土地产权残缺
    现行农村土地管理制度对于土地产权的归属安排造成各主体责权利不明确，这是农村土地经济利益产生矛盾的根源。国家为了公共利益需要有权征用农村土地，因此国家成为事实上的最终土地所有者，但现行法律规定农村土地归村集体经济组织所有，并不是农村土地所有权主体。虽然村集体经济组织享有法律上规定的土地所有权，但实践上充分行使该项权利存在困境，土地所有权的充分行使同农村基层民主状况密切相关。同时村集体经济组织在经营管理农村土地时身份尴尬，权利义务不对称。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，集体土地经营管理者分为三种，即乡(镇)农村集体经济组织、村民委员会、村民小组。他们既是一个经济组织，负责管理农村土地；又被视为地方政府在农村基层的延伸，兼具行政管理色彩。
    (二)农村土地分配制度不合理
    目前我们在农村实行的是家庭联产承包经营责任制，在村集体经济组织内部实行家庭承包方式，充分保障了农民的土地使用权和土地承包经营权。在每次签订土地承包合同时，对村集体经济组织内部的每一位成员而言是公平的、平等的。为了稳定农民的经营预期，实践中土地承包经营期都较长，一般在30年左右，但执行这一合同存在事实上的困境。倘若保持土地承包期长时间的稳定，实行“增人不增地，减人不减地”的政策，农村新增人口无法获得组织内部的土地，由于不同农户之间存在差异，有的农户人口增加，有的农户人口减少，其增加或者减少的人口在各户之间并不一致，由此导致同一村集体经济组织内部农户人均土地的不平衡。长此以往，必将导致农民的不满，成为国家和社会的不安定因素。倘若农村土地随着人口的增减进行不定期的调整，就会导致农户对土地使用权缺乏长期、稳定的预期，难以激发农户的生产经营积极性。同时，这种农村土地的分散经营难以适应现代农业发展的需要，不可避免地导致农民收入增长与农业产业化之间的矛盾。
    (三)农村土地资源配置不科学
    我国取消了农业税后，农民无偿取得农村土地使用权，并且还可获得农田直补。在一些地方因为耕种土地收益低、或者劳动能力或者其他原因，出现了农村土地荒芜，无人耕种的情况。即使这样也不轻易放弃承包地，限制了农村土地的流转，阻碍了农业产业化进程，影响了现代规模农业的发展。
    三、完善土地管理制度的对策
    
    (一)严格界定公共利益的外延和内涵
    我国现行与农村土地征用有关的法律法规中强调，国家为了公共利益需要可以对农村土地实行征收或者征用并给予补偿。公共利益需要是目前农村土地征用制度存在的法律基础，但正是这一法律基础，导致近年土地圈占现象非常普遍，侵害农民权益的事件时有发生。国家公共利益需要很笼统，需要在以后的法律中进行明确界定。一个让农户迷惑的典型事例是地方政府征用城郊农村土地高价卖给房地产开发商进行房地产开发，农民很难把这种商业运作同国家公共利益结合起来，导致征地拆迁矛盾日趋尖锐。征用土地的行为实际上是由具体的部门和个人做出的，公共利益规定不明确、不具体，为土地潜在使用者和征地的办事人员提供了规避法律责任的理由。农户因为自身的特征是分散的，农户的利益也是分散的，即使征地涉及到许多农民也是如此，而任何组织机构，对可以以公共利益的名义实施圈占土地的行为，建立在牺牲农民利益的基础上赚取土地差价。如果法律对公共利益的外延和内涵进行明确界定，规定哪些征用土地的行为是为了公共利益，如修路、造桥等，规定哪些行为是商业开发，如用于商品房开发等，对不同行为进行区别对待，改革土地收益分配关系，监督地方政府行为，维护失地农民的权益，维护社会稳定。
    (二)建立城乡统一的土地市场，监管土地交易行为
    土地市场是我国市场经济的重要组成部分，随着我国经济体制改革的深入，劳动力市场、资本市场和技术市场已逐步发育，并已初步形成城乡统一的市场体系。但土地市场却进展缓慢，仍是城乡分离、独立运行，市场化程度不高。随着社会经济的发展，城市化、工业化进程的加快，这种城乡分割的市场体系越来越难以适应优化资源配置的要求，进一步拉大了城乡收入差距。这就需要针对目前土地市场状况，充分发挥土地政策参与宏观调控的效率。需要及时出台有关法律法规，规范交易行为，探讨集体非农建设用地市场与城镇国有土地使用权出让一级市场对接的可能性及市场运作规则，为将来建立城乡统一的土地市场奠定基础。同时充分利用城镇已有的土地市场交易资料，发布土地市场信息，监管土地一级市场交易行为。充分运用价格杠杆，对存量用地和增量用地实行不同的价格，提高增量用地的取得成本，控制增量用地需求，提高城市化的质量。
    (三)深化改革，平衡土地收益分配
    土地的租、税费是土地流转和交换中利益主体在经济上的实现形式，也是利益分割的主要方式。在财政分权的框架下，土地流转中利益的获取成为地方政府预算外财政收入的主要源泉。据测算，在政府征用农村土地过程中，农民获得的土地增值收益不到5%-10%，地方政府获得的利益是50%-60%，国家获得的利益大约为30%。地方政府滥用征地权，获得预算外财政收入，以补贴其基础设施建设的冲动。因此，中央政府应该对土地增值收益的分配进行明确规定，以充分保障被征地农户的权益，约束地方政府征地的冲动，再说，农村土地总是有限的，长期依靠“土地财政”也难以可持续发展。
    (四)完善农村土地管理体系
    中央政府主要依照法律制定土地管理办法，编制和执行全国土地利用总体规划，审批下级政府的土地利用总体规划，农地转用和征地的审批权等，耕地开垦的监督权，土地供应总量的控制权，土地权属纠纷处理权，执法监督权及土地违法案件的查处权。省级政府依照法律法规制定土地管理规章，执行及编制省级土地利用总体规划及处理土地违法案件等。对农村土地进行有效管理是中央政府和地方各级政府的共同职责，现行土地管理体系中，土地管理部门分为中央、省、市、县四级。但由于市、县的短期行为及局部利益或受地方政府的影响，难以综合考虑全局利益或宏观利益，土地管理权力应集中于中央和省级政府的土地管理部门。省级以下土地管理部门的人事任免由上级土地管理部门直接任命，不再隶属市、县当地政府管理，排除地方政府对土地管理工作的种种干扰，保障土地管理的宏观性、战略性，保证执法的公正性和有效性，维护国家土地安全。
    【作者简介】刘卫柏，邵阳学院经济与管理系副教授，中南大学商学院博士，湖南邵阳422000；李中，中南大学商学院，湖南长沙410093。