中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择

内容提要：随着中国经济社会的快速发展，社会组织将扮演越来越重要的角色。在社会救助领域，政府与社会组织建立平等合作的新型伙伴关系是大势所趋。本文着眼于社会救助领域，分析中国政府与社会组织的发展过程、角色扮演及相互合作存在的问题，对二者建立合作关系面临困境的深层次原因进行了研究，并从三个方面提出了建立政府与社会组织新型合作关系的路径选择。
    关键词：社会救助 社会组织 平等合作 路径选择
    一、中国社会组织参与社会救助的发展过程
    
    新中国成立后，社会组织在社会救助中的作用总体上遵循着从无到有、参与领域逐渐拓宽、参与深度逐渐加深、参与数量逐渐增大的趋势。
    第一阶段：政府是社会救助的唯一主体。
    从新中国成立后到改革开放前这一阶段，政府是城市贫困社会救助的唯一主体，承担了整个社会的全部救助任务。在这一阶段，整个社会基本上处于政府全面控制阶段。新中国成立后，中国借鉴苏联的经验，开始进行社会改造和社会建设，建立了社会主义计划经济体制。因为权力高度集中，整个社会的资源配置的权力被政府完全垄断，社会、公民和地方都缺乏对资源的支配权利和能力。政府根据自己的价值判断对社会组织进行了重新选择和组合，进行了一次彻底的清理和整顿，原有的慈善组织、民间团体有的自行整顿或自行停办，有的被政府接管、改组，变成附属于政府部门的官方或半官方机构，彻底消除了这些组织的政治性。到1953年底，全国各地已改造旧的慈善机构419处，调整旧的救济福利团体1600多个，到1954年前后，中国大陆已经不再存在完全意义上的现代民间慈善组织。正是由于政府的改造，使得中国的社会组织不得不依附政府而丧失了独立性。
    中国确立了严格的计划经济体制，政府对社会实行全能式的管理，政社不分，社会事业由政府一手包办，政府对社会组织实行绝对的全面控制，社会组织数量减少，在社会救助领域的作用甚微。到20世纪60年代中期，中国社会组织在原有规模上得到了一定程度的发展，部分社会组织开始关注弱势群体，但这段时间的社会组织基本上全部依附于政府，缺乏独立性，而且中国早期的社会组织主要是各种协会和民间团体，其主要作用是促进成员之间的交流，很少涉及救助领域。1966年“文化大革命”开始后，全国性社团和地方性社团都基本上停止了活动。
    第二阶段：社会救助主体多元化的萌芽。
    改革开放到20世纪90年代初这段时期，是中国城市贫困人口社会救助主体多元化的萌芽阶段。改革开放后，社会组织恢复了活动，并得到了蓬勃的发展。随着社会主义市场经济改革和政府改革的深入，政府“大一统”的局面逐渐改变，社会多元化的趋势逐渐形成。民间社会的力量开始发育和成长，而国家权力也由无限权力向有限权力的方向转化。随着中国社会分化的加剧，社会流动性也越来越强，城乡二元体制开始受到重大挑战，原本的城乡限制变得越来越松。这时，很多民间组织开始涌现出来，社会的发展为它们提供了生存、活动空间，它们也具有一定的自主性，日益在社会公益事业领域迅速发展起来。随着中国经济体制改革的逐渐深化，产生了一批失业、下岗人员，他们收入非常低，严重入不敷出，生活非常窘迫，成为城市中新的需要被救助的对象。同时，原来的城市贫困人口由于通货膨胀、救济标准偏低等原因，维持基本生活对他们来说同样艰难，他们依然需要救助。然而，传统的社会救助制度由于其救济范围窄、制度不够健全，已很难适应新形势的要求，不能满足被救助对象的需求。
    在20世纪90年代，自下而上的反贫困模式成为国际上的主流，中国的社会组织也在这样的大背景下逐渐参与到扶贫和社会救助的领域中，例如，中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中华慈善总会、中国人口福利基金会等救助类的社会组织开始发挥作用。同期，国外的社会组织也开始进入中国，其中包括世界宣明会、乐施会、英国救助儿童会等。社会组织参与社会救助，不但缓解了政府财政的压力，使政府不再是社会救助的唯一责任主体，而且帮助了更多城市贫困群体摆脱贫困，改善了城市贫困群体的生活处境。
    第三阶段：社会救助主体多元化发展。
    20世纪90年代至今，是中国城市贫困人口社会救助主体多元化的发展阶段。随着中国社会主义市场经济改革和政府改革的进一步深入，社会多元化发展继续深化。政府开始从许多直接控制的领域退出，把部分职能转移给社会组织，社会组织充当了政府职能转移的载体，在社会管理和社会公共服务方面发挥的作用日益增大，对社会的进步和经济的发展发挥着重要作用。民政部发布2010年社会服务发展统计报告指出，截至2010年底，全国共有社会组织44.6万个，比上年增长3.5%，其中社团24.5万个，比上年同期增长2.5%；民办非企业单位19.8万个，比上年同期增长4.2%；基金会2200个，比上年同期增长19.4%。其业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、农村专业经济等社会生活的各个领域。中国社会组织的发展呈现群雄并起的局面，不仅数量迅速增加，而且业务领域呈现出多样化的局面。救助类的社会组织也得到了迅速发展，像中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中华慈善总会、中国人口福利基金会发挥着越来越重要的作用。社会组织在生活保障、医疗救助、心理救助、灾害救助等方面作用越来越突出，日益成为救助社会弱势群体的重要力量。
    截至2010年底，中国全年各级直接接收社会捐赠款物601.7亿元，其中民政部门直接接收社会各界捐款179.8亿元，捐赠物资折款4.9亿元，各类社会组织接收捐款417.0亿元。全年各地接收捐赠衣被2750.4万件。间接接收其他部门转入的社会捐款10.5亿元，衣被538.8万件，捐赠物资折款2464.7万元。全年有2514.7万人(次)的困难群众受益。
    虽然政府仍然应该是社会救助的首要责任主体，但是社会组织承担的社会救助已经成为政府的必要补充，是中国社会救助体系中一个不可替代的主体，其发挥的作用不可或缺。因此，中国城市社会救助主体多元化已经成为不可逆转的趋势。
    二、中国社会救助领域中政府与社会组织的角色扮演
    
    政府社会救助以社会效益为价值取向，采用国家制度形式，由公共财政支持，目的是解决绝对贫困人口的最基本、最底层的救助需求，以实现社会公平和人权平等，是国家社会保障制度的重要组成部分。社会组织参与救助是以人道博爱为价值取向，采用社会的非制度形式，依靠社会捐助，目的是解决相对贫困或绝对贫困人群的部分救助需求，以实现社会关怀和爱心平等，是国家社会保障制度的重要补充部分。政府与社会组织都是社会救助体系中不可或缺的主体，两者充当的角色既不同又互补。
    (一)政府救助对象偏重于绝对贫困，社会组织救助对象偏重于相对贫困
    
    贫困存在着绝对贫困和相对贫困，政府责任体现的社会救助偏重于绝对贫困，而相对灵活的社会组织救助则选择相对贫困，这样就在很大程度上实现了互补，最大程度地扩大救助的覆盖人群，实现真正的广覆盖。
    社会救助从理论上讲是社会保障体系的最后一道防线，为了实现对申请者条件裁定的可操作性和对申请人数数量的控制，政府社会救助制度绝大多数仅对绝对贫困人口采取救济措施，通常情况下以国家、地区的最低生活保障线或国家、地区的贫困线为指标，通过系数调整来实现申请人数的控制。一旦这种申请条件被确定下来，对于特殊需求者就很难采取灵活性的申请方式。社会组织对于救助者条件的要求则相对灵活，其救助的对象仍然是贫困人口和部分特殊人群，但是对于贫困人口贫困程度的关切比政府社会救助要灵活和有弹性。由于社会组织同时也为相对贫困和部分非贫困的特殊人群提供救助，因此在救助人群上扩大了范围。
    (二)政府救助内容相对单一，社会组织救助内容较为多样
    
    政府社会救助由于体现国家责任，因此其必须通过制度化的形式明确救助对象和救助内容，这样才能保障救助的公平性和可操作性；同时，考虑到国家财政投入的有限性，提供的救助内容在数量上都是有限的，在程度上也是满足基本需求的。政府社会救助在救助内容上相对单一，这样便于操作化也利于控制成本，是一条相对优化的政策选择。
    社会组织参与救助体现社会责任，其对救助对象提供的救助内容可以根据社会组织的救助宗旨不同而采取多样的救助服务，在救助内容上灵活多变，具有多样性。这样，两种制度就可以实现救助内容单一性和多样性的互补，扩大了救助可以提供的服务内容。
    (三)政府救助标准较低，社会组织救助标准较为有弹性
    
    救助对象的范围说明的是救助的广度，而救助标准的多少体现的是救助的深度。如同救助内容一样，政府社会救助限于操作性和救助经费的有限性仅能从最基本的层面入手，本着“广覆盖、低水平”的原则把政府救助的责任播撒到每一个需要救助的民众身上，而在救助标准上却不能实现需要补偿，为了便于操作来保证制度公平，只能通过标准化的制度规范和操作来实现最低需要的满足和补偿，以体现对广大贫困人口救助可及性和公平性的保证。同时，这种安排是一种渐进的策略，是随着经济发展状况和国家财政收入的多少而改变的。
    社会组织在救助标准上则相当有弹性，一方面社会组织救助奉行“尊重捐助人意愿”的原则对救助标准进行调整，另一方面根据慈善基金可使用总量来调整救助标准。从救助的效果而言，由于各种社会组织所遵循的救助宗旨不一，有的对贫困患者采取“救助一步，奉行到底”的模式，有的采取阶段补偿综合救助的模式，总之是体现了救助标准的灵活性。
    (四)政府救助资金来源于公共财政，社会组织救助资金来源于社会救助
    
    政府救助资金以财政投入为主要来源，筹资形式是税收，通过国家二次分配由政府按照兼顾效率与公平的原则，通过税收、扶贫及社会保障统筹等方式来进行分配，若追加投入需要经过政府决策程序。社会组织的救助资金则属于第三次分配，是志愿行为，通过个人收入转移和个人自愿缴纳和捐献等非强制方式再一次进行分配。它通过社会组织建立在自愿的基础上，奉行“道德原则”，以募集、自愿捐赠和资助等慈善公益方式对社会资源和社会财富进行分配，以使社会分配更趋公平。通过第二次、第三次的收入分配，以不同的方式筹集资金，各自领域互不干涉，扩大了社会救助经费的总盘子。社会组织可以有效地补充政府社会救助资金的投入有限性。
    三、中国政府与社会组织参与社会救助的现存问题
    
    在中国社会救助领域中，政府与社会组织处于明显的权力不对等地位。这种不对等表现在政府在权力影响、资源配置的权力上都占绝对优势，政府居于绝对的主导地位，社会组织缺乏相应的独立性和自主性。在这样的架构下，政府与社会组织参与社会救助的协作也就举步维艰，主要存在以下几个问题：
    第一，政府与社会组织的关系错位。一方面是中国社会组织的行政色彩浓厚。在中国，很多社会救助领域的社会组织都是政府直接创办的，因而组织的资金、设备、人员安排等往往都由政府直接包办，组织的活动内容当然也由政府直接安排了。这种情况下，社会组织完全承担着政府延伸的职能，使其失去社会组织草根性的特色。另一方面是政府对社会组织的认同度不够。政府虽然意识到社会组织在公共管理中的重要作用，也积极地促进社会组织的发展，但是有些部门仍然没有给予其足够的信任。因而，社会对社会组织的认识的广泛性和深度都不足，社会公众对社会组织的认同度较低。
    第二，政府与社会组织协作空间狭小，协作领域不均衡。一直以来，中国都是强政府，弱社会。在公共产品供给中，政府一直大包大揽，社会组织能发挥作用的空间很小，社会救助领域也不例外。当前中国城市社会救助制度，是以城市居民最低生活保障为核心，使在分类救助中拥有优势的社会组织不能最大限度地发挥作用。在不同的救助领域，中国政府与社会组织的协作程度不均衡。在最低生活保障和住房救助等领域，政府与社会组织之间的协作还很少。在灾害救助领域，政府与社会组织有着较多的协作。在教育救助、医疗救助等相关领域，两者之间的协作较以前有了一定的发展，但仍不够。
    第三，政府与社会组织资源整合不足，资金利用率低。社会救助的资源包括资金、信息、服务、社会影响力、权威性等，政府与社会组织拥有的救助资源存在差异，资源优势也不尽相同，因此政府与社会组织的协作应当围绕这些资源展开，应该建立各种资源的整合机制，实际却并非如此。中国具有典型的“强政府”特征，但政府并没有充分利用这种资源优势为社会组织创造更好的发展机会，提供更多的优惠政策，而且，社会组织在社会救助中的服务优势也未能得到有效发挥。以资金为例，政府用于社会救助的资金越来越多，但相对于救助对象的需求还存在很大的差距，社会救助标准偏低，而且很少考虑根据不同家庭情况执行多元化标准。社会组织虽然在不断增长，但普遍存在资金筹集能力有限的问题。资金的匮乏使得政府与社会组织的协作成为无米之炊。由于社会组织缺乏对救助资金使用的控制权和监督权，这些有限的救助资金也未能得到有效的利用。
    第四，社会组织多为执行性参与。作为独立于政府与企业之外的第三方组织，社会组织不但要承担提供公共产品和服务的具体任务，同时它也是反映民意、监督政府、影响政府公共决策的重要力量。中国实际却并非完全如此，由于实行双重管理体制，使中国的社会组织具有“官民二重性”，因此，在中国的社会救助体系协作中，社会组织大多是执行性的参与，大部分的社会组织参与的都是事务性的工作，社会组织咨询、建议的作用没有得到充分发挥。
    四、中国政府与社会组织参与社会救助产生问题的原因分析
    
    不可否认，政府与社会组织在中国的社会救助中均发挥了重要的作用，二者在社会救助中存在着相当的互补性，但是由于中国的特殊国情以及制度、理念上的不足使二者在救助中往往各自为营，缺乏互动，使得政府与社会组织协作机制存在不少问题，我们需要认真探寻造成这些问题的原因。
    第一个原因是政府对社会组织的行政化管理。中国社会组织在其生成发育、资源获取、结构特征、管理体系等方面都与行政体制有着千丝万缕的联系。中国政府对社会组织的管理倾向于行政化的管理方式，行政化主要表现在严格的双重管理体制、政府对社会组织的严格控制。由于这种严格的双重管理体制，一方面，使得许多社会组织由于无法找到同意其挂靠的业务主管部门而无法顺利注册，限制了中国社会组织的数量发展；另一方面，使社会组织缺乏独立性，丧失自主性，导致了其运行机制上有效性的缺失。
    第二个原因是政府缺乏对社会组织的放权。政府作为掌舵者，应主要从宏观上来把握其职能，如政策制定、规章制度、保障公平、保证服务的连续性或稳定性等，社会组织则主要是从事微观事务的管理。但中国长达两千多年的封建集权统治历史，使行政权力支配社会根深蒂固，社会组织的自主空间非常狭小，社会救助领域也不例外。虽然中国行政体制的改革已逐渐向放权方向上努力，但政府在机构改革中职能转变还没有完全到位，一些能够转移给社会组织的权力仍然牢牢地抓在自己手中，而没有向社会组织进行合理让渡，严重影响着社会组织社会功能的实现。
    第三个原因是政出多门及法律制度不健全。在中国，并没有对社会救助实行统一集中管理，救助业务不同项目分属不同的管理部门，导致社会组织在寻求与政府的协作时显得无所适从。另外，随着政府与社会组织关系的日趋合理化，其运作程序越来越繁多、复杂，需要完善详尽的法律规则去规范其运作的细节。然而，中国的法律法规在社会组织运行的有些领域甚至还呈现空白状态，法律制度还不甚健全。
    第四个原因是中国公民社会发展不充分。经过三十多年的改革开放，随着社会主义市场经济体制的确立和发展，中国民主化程度越来越高，第三部门的力量也逐渐增大，在城市社会救助领域发挥的作用也越来越大。但由于中国一直以来都是政府在社会中处于绝对主导地位，有着以行政权力支配社会的传统，使得中国的公民社会只能在政府许可的政策范围内发展。中国公民的自觉自治意识不是很高，不认为公共领域属于所有人，习惯了全能政府的掌握。中国公民社会发展还很不成熟，从而使得社会组织自开始就严重依赖政府，缺乏独立性。
    虽然中国社会救助主体中政府与社会组织的责任范围不清晰，协作也存在这样那样的问题，但我们看到了政府与社会组织已经在接触、合作，看到了他们合作的前景。政府逐渐开始重视动员社会力量参与社会救助，未来随着政府与社会组织合作中存在问题的逐步解决，政府与社会组织的协作机制就可以建立，将形成巨大的合力，中国的社会救助制度也将进入一个全新的发展阶段。
    五、政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择
    
    现阶段中国社会救助中政府与社会组织的协作的基本模式是以政府为主导的失衡的协作关系，政府与社会组织之间建立新型的平等合作关系是理想目标，但并不能一蹴而就，而是一个渐进的过程。怎样才能建立二者在社会救助领域的新型合作关系？我们认为可以从以下路径进行选择：
    (一)对政府与社会组织进行科学的角色定位
    
    在社会救助中，要建立政府与社会组织的平等合作关系，前提是对政府与社会组织角色进行明确定位，特别是政府的责任范围，只有界定好处于强势的政府的责任范围，才能留出社会组织的活动空间。
    1.政府的角色定位。首先，在社会救助中政府要承担第一位的责任。社会救助是国家和政府应履行的义务，贫困者接受国家和社会的救助也并非接受施舍，而是宪法赋予其的不可侵犯的权利。但政府并非万能，政府对于社会救助义不容辞的责任不等于对于所有问题的包办，政府在对社会弱势群体的救助中应“有所为，有所不为”。其次，政府应为社会救助提供充足而稳定的资金。社会救助具有公共产品的性质，决定了必须依靠政府的财政支持，明确划分各级政府的责任，确立合理的财政分担机制，要为社会组织提供一定的资金，协助其实施社会救助。再次，加快立法进程，完善社会救助法律体系。改革开放以来，中国立法机关在社会弱势群体法律保护方面做出了巨大努力，已取得了很大的成就，但是还存在很多空缺，法律体系还很不完善。最后，政府要建立科学规范的社会救助事务管理制度。包括救助申请、审批程序的规范化管理、资金划拨的规范化管理、资金使用的规范化管理等，要建立必要的监控机制，杜绝权力腐败及渎职行为。
    2.社会组织的角色定位。首先，多渠道筹集社会资金。中国面临社会救助资金短缺的问题，在政府财政收入有限的情况下，社会组织擅长动员民间资源，开展慈善捐赠潜力巨大。其次，参与社会救助政策的咨询与决策。社会组织有着不同于政府部门的工作思路与文化，一些专业人士的加入使得社会组织在社会救助中有了更先进的理念，分类救助、互动式救助理念都可以为政府开展救助工作提供一些有益的启示。再次，社会组织救助成为政府社会救助的必不可少的补充。目前中国政府救助项目坚持“广覆盖、低水准”原则，但是仍然有些特殊对象不能被覆盖到，有些救助对象标准过低，社会组织在成立时往往具有特定的宗旨，其救助对象具有特定性，对部分特殊救助对象实施救助能够很好地做到“对症下药”，达到救助效果最大化。最后，社会组织大量承担社会救助项目。政府要将大量的社会救助项目通过接受政府委托、与政府签订协议等做法进行，社会组织制订相应的救助计划与方案，通过参与投标、竞标等竞争方式来获得承担救助项目的资格。
    (二)对政府与社会组织进行管理体制的改革
    
    当前，政府既是中国社会组织发展的最大推动力量，但某些不完善的体制妨碍了社会组织的进一步发展。政府必须改革，只有化解社会组织发展的制度瓶颈，才能真正发展社会组织参与社会救助事业，建立二者的平等合作关系。
    首先，必须改革现行的登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理体制，实现社会组织自主发展和行业监管部门单一监管。业务主管单位对社会组织的前置许可和内部管理的干预，使社会组织难以成立和自主发展，对非法人团体、民办非企业单位、基金会取消业务主管单位，建议可实行直接登记制度。慈善组织、救助类社会组织，可由政府社会救助部门通过制定行业发展规划、进行从业或执业资质资格管理等履行业务监管责任。其次，健全法律制度。中国的立法工作滞后于社会组织的发展，有关社会组织的法规还不完善，目前还没有真正完整的社会组织管理法律文本，也没有专门规范慈善事业的法律与法规。再次，建立政府与社会组织之间的监督与反馈机制。在社会救助中，政府与社会组织之间既是一种相互合作、相互配合的关系，也是一种相互监督、相互促进的伙伴关系。可以引进有经验的社会组织对政府社会救助效果进行专业化的跟踪、反馈，帮助政府提高救助效率与效果。对于社会组织，也要建立一个以政府救助部门为主体，媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督与评估体系。
    (三)在政府和社会组织间建立资源获取及共享机制
    
    首先是资金获取机制。社会救助资源中的关键资源是资金。社会救助资金的提供主体既包括政府也包括社会组织。救助资金的获取，既包括传统的渠道，如政府的直接预算，也包括新开拓的渠道，如经常性社会捐助。既要确保并逐渐增加政府的资金投入，保持对社会组织的资金投入，也要努力拓宽资金获取新渠道，加大财税政策等间接支持力度，建立经常性社会捐助机制。其次是在政府与社会组织间建立人员交流机制。在社会救助中，政府部门是救助政策制定者，由于政府部门的人员并非都是救助领域内的专家，需要具有中立的专业化的专家学者、社会组织中经验丰富的人员参与政策制定。中国社会组织大多数工作人员缺乏社会救助的经验，也没有接受专业化的培训，这要求社会组织一方面要吸引专业人才的加入，同时政府应该为这些工作人员提供专业培训的机会，也可以通过委派政府公务人员直接进入社会组织工作的方式，来实现对社会组织工作人员培训与相互沟通的双重目的。再次是信息沟通机制。政府与社会组织的信息沟通贯穿于社会救助的全过程，从救助政策的酝酿、制定、执行直到评估的各个阶段均需要信息的交流，信息的沟通可以表现为倡导、咨询、建议等多种形式。关于救助政策制定过程中的沟通机制，可以借鉴英国和德国的经验，设立一个专门的机构，实现政府与社会组织之间的沟通，在这个专门的沟通机构中应该专门设置针对社会救助事务的部门，以实现专业化与针对性的信息沟通。信息沟通机制的建立既需要发挥政府的主导作用，也要发挥社会组织的主动性。
    作者简介：刘传铭(1975-)，男，广东南雄人，中央编译局博士后，副教授，研究方向为社会保障，北京100032