现代行政管理方式的新要求

党的十八大报告指出：“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜”“人民民主是社会主义的生命”“国家的一切权力属于人民”。这些精辟概述为行政管理方式创新指明了方向。现代行政的实质是民主行政。民主行政要求依法依规，要求服务于民，要求公众协同、要求构建社会和谐。因此，对现代行政管理方式提出了新要求。
    行政管理方式的“法治化”。民主行政必须依法依规。十八大报告强调：“要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。为此，提出了行政管理方式“法治化”的要求。众所周知，相对于立法权和司法权而言，行政权最具扩张性，行政权扩张的结果无疑会损害公民、法人或其他社会组织的权利，给公民、法人或其他社会组织造成人身或财产方面的损失。为此，要求规范行政权、控制行政权，要求为行政权的运行设置法律轨道。如何规范行政权？最根本的是从源头上控制行政权。公民自己能够解决好的问题不得纳入行政管理范畴；市场竞争机制能够解决好的问题不得纳入行政管理范畴；行业协会或中介组织能够解决好的问题也不得纳入行政管理范畴。从行政法角度而言，一是要通过行政组织法，明确行政权必须来自于法律的授权，即“无法即无行政”；二是为行政权的运行设计法律轨道，即规定行政权行使的方式、步骤、顺序和时限，让行政权不偏离其宗旨，让行政权在法律轨道上运行；三是通过行政法律救济措施，对行政权的运行进行纠偏，从而让偏离的行政权回到法律的轨道上来。
    行政管理方式的“柔性化”。民主行政必须是服务行政。十八大报告强调：要“建立人民满意的服务型政府”。为此，提出了行政管理方式“柔性”化的要求。我国传统行政一直实行以“权力”为本位，以“命令”和“强制”为手段，以保障行政权力运行为目的的管理方式。这种方式抑制了社会力量的成长和公众参与的积极性、主动性和创造性，滋生了官僚主义，导致公共行政效率低下。比如，我们在以往的行政管理手段及管理理念上就存在严重缺陷。总体而言，我们的行政管理是一种“运动式治理”模式，不仅增加了行政成本，而且破坏了社会的是非观、公正观，在道德正义上削弱了政府形象，不但没能促进社会公平，相反还加速了社会基础秩序和社会价值体系的失范。现代行政建立在市场经济和民主政治的基础之上，现代行政的人文精神已从“命令与服从”的单向强权理念，转化为“服务与合作”的双向沟通理念。与此相适应，行政管理方式也从传统的行政命令、行政处罚、行政强制等刚性管理方式转变为行政指导、行政合同、行政奖励、行政调解等柔性管理方式。柔性管理方式，体现了公众参与、管理者与被管理者双向互动、平等协商、自由选择等民主行政的基本要求。具体说来，柔性管理方式要求对规制行政的内容严格限制，以防止权力的滥用；柔性管理方式要求多运用行政指导、行政合同等新型执法方式，要求要给予相对人一定的自主协商权利。在具体管理手段上，要尽量防止使用命令式、强制性、不计成本和一刀切等强制性管理手段，而尽可能多选择一些法治化、谈判协商、积极疏导等非强制性管理方式。
    行政管理方式的“多元化”。民主行政要求公众参与。十八大报告强调：“要保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。为此，提出了行政管理方式“多元化”的要求。在民主行政的时代背景下，要求社会公众共同参与。现代政府要承担保障公民权利、协调社会利益、回应社会诉求等社会管理职责，要大力解决就业、住房、教育、医疗卫生、最低生活保障、抚恤、养老等民生问题，而这些离不开公众参与和监督。离开了公众参与和监督，政府的行为就可能偏离其宗旨。在创新社会管理实践中，需要把吸纳公民参与看成是一种法定责任和义务，以加快建设服务型政府。正如有的学者所言：“公务员的首要职责，是帮助公众清楚明白表达并实现他们的共同利益，而不是试图控制或者掌握社会，新公共服务是建立在与公民对话的基础上，应当从我们能够提供或不能够提供某种服务转变为让我们一起判断下一步将要做什么。”在此基础上，我们还需要对公众参与的途径、方式进行统筹规划、科学设计，创新公众参与社会管理重大决策的平台，探索社会管理重大决策的听证制度、专家咨询制度、公开征求意见制度以及邀请市民代表列席政府会议制度等，形成政府与社会多元治理的有效机制，促进整个社会管理格局的改善和效果提升。为实现上述目的，我们更需要发展壮大行业协会和中介组织，提高行业协会和中介组织民主自治和民主管理能力。
    行政管理方式的“疏导化”。民主行政强调疏导，要求积极化解社会忧怨，构建和谐社会。十八大报告强调：“要畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道”。为此，提出了行政管理方式“疏导化”的要求。当前，中国社会正处在转型时期，因为利益不均等分配问题，导致各种矛盾和纠纷叠加。为此，需要在政府主导下，完善社会利益协调机制，妥善处理不同利益群体之间的关系，畅通群众诉求渠道，提高依法化解社会矛盾和纠纷的能力。一方面需要建立利益诉求机制。即疏通利益诉求的表达渠道，对不同利益群体的合理利益诉求予以回应，及时化解社会矛盾。在此基础上，对利益诉求的表达方式予以引导，为此，需要建立党委和政府的新闻发言人制度，需要把握正确的舆论导向，鼓励有合理诉求目的的利益群体通过合法手段表达诉求，拓宽民意反映渠道；另一方面需要建立多元化纠纷解决机制。建立多元化纠纷解决机制就是要发挥多元化纠纷解决方式的作用，构建以诉讼为核心的纠纷解决方式的有机体，搭建诉讼与社会大调解相衔接的桥梁，建立诉讼与仲裁、公证、申诉、信访相联通的纽带。这就要求我们一方面要优化诉讼分流机制，强化司法权威和司法公信力，确保司法资源的合理配置，通过司法方式化解矛盾纠纷，消除社会不稳定因素；另一方面需要我们促进非诉讼纠纷解决方式的发展。当前，以司法为核心的多元化纠纷解决机制在我国已初见端倪，但民间性与行政性非诉讼的纠纷解决方式的功能和分工还需要继续整合。通过整合，实现司法调解与行政、民间性非诉讼纠纷解决方式的衔接与互补。对非诉讼的纠纷解决方式，我们尤其需要在制度和立法层面上给予支持。
    （作者系湖南省委党校教育长）