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会员注册【内容提要】 本文在综述政治过程与社会冲突路径单轨建构“私人问题—社会问题—公共问题—公共政策问题”的“公共政策问题链”的基础上，提出存在一条“私人问题—社会问题”＋“私人问题—政策问题”——公共问题的文化路径双轨建构“公共问题”的进路。以“酒后驾驶”问题以及“反酒后驾驶措施”为例，本文认为，“酒后驾驶”现象成为公共问题是通过两种冲突文化建构起来，即机动车为交通工具所建立的交通文化是现代的国家文化，本质是要求驾驶员有清醒的责任意识，是以理性为根基的文化；而酒文化是一种世俗的社会文化，其要义是帮助饮酒者获得无责任意识的快乐，是以感性为起点的文化。因此，“酒后驾驶”是国家和社会因为不同文化双向建构起来的法律(政策)问题和社会问题。交通事故的危害性扩散引发社会冲突，促发“酒后驾驶”作为法律问题和社会问题转变成公共问题，并进入到政治系统。当国家用立法形式禁止饮酒者驾车而无政策鼓励社会禁酒或限酒时，实质是用单向的“公共政策问题链”逻辑在建构公共政策，必然引起文化冲突，治理效果流失。因此，本文提出从文化角度反思社会问题建构成公共问题的双向路径，防治社会管理中的深层次社会痉挛，寻求公共治理中的国家与社会双向运动的合作思路。
【关 键 词】酒后驾驶 公共问题 文化建构 治理
从事公共政策研究的学者，普遍接受公共政策形成中存在“私人问题—社会问题—公共问题—公共政策问题”的“公共政策问题链”的观点。①这条逻辑链隐含了公共政策学乃至公共行政学领域的重要课题，即，社会问题如何转化为公共问题，进而成为公共政策问题，进入到公共政策制定范围。现有研究从政治过程和社会冲突等视角解释问题转化链。本文从文化建构的途径提出，存在一条“‘私人问题—社会问题’＋‘私人问题—政策问题’——公共问题”的文化路径，双轨建构“公共问题”的进路。本文以“酒后驾驶”问题以及“反酒后驾驶措施”为例，认为，“酒后驾驶”现象成为公共问题是通过两种冲突文化建构起来，即机动车为交通工具的交通文化是现代的国家文化，本质是要求驾驶员有清醒的责任意识，是以理性为根基的文化；而酒文化是一种世俗的社会文化，其要义是帮助饮酒者获得无责任意识的快乐，是以感性为起点的文化；因此，“酒后驾驶”是国家和社会因为不同文化双向建构起来的法律(政策)问题和社会问题。交通事故的危害性扩散引发社会冲突，促发“酒后驾驶”作为法律问题和社会问题转变成公共问题，进入到政治系统。当国家立法禁止饮酒后驾车，而无政策鼓励社会禁酒或限酒时，实质是用单向的“公共政策问题链”逻辑建构公共政策，必然引起文化痉挛，治理效果流失。于是，本文提出从文化角度反思社会问题建构成公共问题的双向路径，防治社会管理中的深层次社会痉挛，寻求公共治理中的国家与社会双向运动的合作思路，实现国家与社会互动治理。
一、公共问题建构路径：文献综述与问题提出
一般认为，社会问题向公共问题转化需要满足几个条件：(1)该问题必须在社会上疯狂流传并受到广泛关注，或者至少为公众所感知；(2)大多数人都认为有采取行动的必要；(3)公众普遍认为这个问题是某个政府职能部门权限范围内的事务，而且应当给予适当关注。②也就是说，一个发生在一定群体范围内的社会问题，只有在社会大多数成员感知并认为有必要采取行动进行应对；这种行动又属于政府职能部门的权限，才能被认为是公共问题。
公共问题的建构，即社会问题成为公共问题的过程，存在着几种不同的模式。已有的研究多数从政治和社会的角度来阐释公共问题的建构。公共问题的政治建构途径指通过政治路径将社会问题进入到政治议程之中，并使之上升为公共问题或政策问题的建构方式。公共问题的政治建构有两个议题：一是谁能够建构公共问题？金登在政策的“多源流理论”中提出，政治源流涉及政治对于问题解决方案的影响，包括国民情绪、压力集团行动、行政和立法机构换届等要素。③扎哈里尔迪斯则将政治源流整合为一个概念变量，即执政党的意识形态，并认为如此整合符合相对集权的政治系统和强有力政党执政的情况。二是通过何种方式建构公共问题？现有研究认为有两种方式：第一、冲突方式，政策过程有各种利益集团参与其中，通过相互博弈和谈判，哪些社会问题转化为公共问题并最终进入公共政策过程，正是利益集团在冲突中进行选择的结果④，是一种“外部输入”；第二、和谐方式，即通过政治体制内政治主体主动或被动接受社会意见，并将这些意见输入到政治系统内部，是一种“内部输入”的形式。当代中国的政策输入过程呈现出明显的“内部输入”特征。“中国的社会性利益群体更多的不是作为利益集团向政策制定者施加压力，而是较多地发挥了在党组织和政府与人民群体之间沟通信息、反映情况的‘桥梁’和‘纽带’作用。”⑤一般来说，政治途径倾向于通过何种具体的方式将社会问题建构为公共问题；因此，凡是由公共部门施加某种影响的建构公共问题的途径都可以归入这种类型。
公共问题的社会建构途径是指社会力量通过一定的活动和表达形式，使之转化为公共问题的建构方式。公共问题的社会建构有两种方式：一是社会运动方式(social movement)，即社会群体通过革命、暴乱、骚动以及群体性事件迫使政治当局关注；比较典型的例子有群体性事件，是由某些矛盾引发，逐渐发展和转化为一定数量的人员参与，具有一定共同行为和利益诉求的事件。二是通过论坛(forum)方式，即社会个体在合法的公共空间发表自己意见与看法。常见的有网络舆情，公众通过互联网对自己关心的或关涉自身利益的社会公共事务表达意见、诉求或立场，反映了公众的情绪和社会政治态度。⑥比较特别的例子是英格兰有将群体性的暴力事件视为统治集团和底层社会的一种交流方式的社会传统。这种观点认为，群体性事件是对利益表达机制的有益补充，而不是对政治秩序的威胁。社会建构途径的共同点是利益相关群体没有选择通过政治过程来表达利益诉求，而是以某种社会事件或社会活动的形式表现问题和表达诉求，从而使得社会问题逐渐上升并满足形成公共问题的标准。
政治和社会途径解释了社会问题转变成为公共问题的制度性原因。然而，另一种不可忽视的力量同样在公共问题的建构过程中发挥着重要作用，那就是文化。文化变迁从认识模式和根本态度上影响和改变社会群体心理状态，从而促使一些社会问题走向前台，演变为公共问题，甚至进入到政策议程，因此，本文将由于文化变迁推动公共问题形成的过程称之为公共问题的文化建构途径。
二、公共问题的文化建构：逻辑与结构
相对政治与社会途径而言，文化途径的观点认为政策或法律的制定过程，亦即公共问题的建构和应对，实质也是从因果责任(Causual responsibility)到政治责任(Political responsibility)的过程。这种过程是话语权的拥有者找出公共问题存在的因果逻辑，并通过制定或修改责任的归属来防止或减少公共问题的发生⑦。具体而言，公共问题的自然逻辑和制度逻辑不一定是一致的，自然逻辑中的原因(因果责任)代表的是客观事实的直接原因，而制度逻辑中的原因(政治责任)代表的是制度规定应对事实结果负责的人或团体。这种制度设计的出发点和目的是通过规定政治责任撬动自然逻辑的杠杆，减少因果责任发生的频率，从而防止或减少公共问题的出现。换句话说，任何社会现象存在固然有其制度原因，但有更深层次的文化因素存在，文化因素往往是建构公共问题的根源。因此，剖析社会现象必须深究其文化立场，解析社会问题不能限于制度逻辑所主导，还应运用自然逻辑，因为文化形成与冲突是一个长期、隐性的过程。当建构一项公共政策或法律时，既要为某种公共问题解决提供规则还要调整公共问题存在的文化基础，化解文化冲突、推动新的文化形成。
公共问题建构的文化途径具有以下特点：一是作用主体多样性和自主性。社会大众是文化传承与变迁的主体，具有相当高的主动性；在建构过程中，民众是主要的建构主体，而不是建构的接受者。尽管存在着一些能够推动文化建构的个人或集团。然而，真正起到决定性作用的仍然是由多数社会成员的观念和心理所构成的文化力量，而且这种力量可以被激发和引导，却很难被创造或真正改变。二是作用机制具有缓慢而稳定。文化机制功能表现为，某种社会事件或现象触发了某种广泛和持久存在的文化观念或民族心理(往往是事件或现象违背了文化中的规范或标准)，随着相当规模的群体在观点上取得一致，在较大范围内的社会群体的认知上被定义为公共问题。三是主流文化与亚文化变迁速度有差异。一般而言，主流文化变迁缓慢，亚文化变迁快速；但是，由于文化主体活跃程度不一，主、亚文化变迁速率也时常颠倒过来。
公共问题的文化建构仍处于国家与社会构成的政治空间之中。马克思、黑格尔等，均采用国家与社会二分法探讨公共问题与社会问题之间互动结构，哈贝马斯曾经提出介于国家与社会的第三域，即公共领域作为探讨社会问题与公共问题转化的空间。本文认为，联结国家与社会的纽带有四个层面：一、主体是公民个体及其构成群体；二、空间是公共领域，三、规范是制度与法律，四、心理结构是文化。总结一句话，就是在由各种制度与规范构成的公共领域中生存的文化个体与群体。
另外，还可以从另外三个层面来解析文化个体与群体文化构成：一是从时间序列上看，包括传统文化与现代文化；二是文化生产者角度来看，包括国家文化与社会文化，三是从约束力来看，包括具有硬约束力的法律文化和软约束力的世俗文化。
传统文化与现代文化的交融是当代中国文化体系的一个基本格局。传统文化是建立在农业文明的基础，在农业生产过程中，农民群体依托农业生产区而栖息在一起，依照自然变化规律而耕种；所选择交通工具也是牛马车，简单且便宜，远行范围小。熟人之间按照血缘和亲缘而聚集，因而，崇尚“礼乐”和“仁义”，提倡“忠恕”和中庸之道；主张“德治”和“仁政”，重视伦理道德在协调人际关系中的作用。久而久之，形成具有代表性的中和文化。“中也者，天下之大本也；和也者，天下之达道也。致中和，天地位焉，万物育焉。”有学者指出，中和文化体现为四种相互关系，即人与天道合一，人与自然和谐，人与他人合心，人与社会合序。⑧
现代文化是建立在工业文明基础之上，工人生产地和居住地分离，讲究个体尊严与自我实现，追求“科学、民主、法治和自由”等重要价值。交通工具的机械化且动力来源碳石化，人们交通范围不断扩大，与陌生人共存成为现代文明一个典型特征。现代文化的这些特征是现代社会中人口、资源和信息快速流动、相互作用中发展起来的。现代文化中最为重要亚文化是法治文化，体现为宪政精神，即用宪法限制政府的公权力对私权利的损害和侵夺，同时，也用法律规范每个人的行为和捍卫个体自由。
所谓国家文化是指由政治系统生产或者认可的群体行为特征。因此，国家文化一部分是官方文化，由官方通过各种方式生产和灌输到民众日常行为之中；另外一部分是地域范围内所有亚文化，内容共同并得到政治系统认可的部分。一个国家的地理范围如果在相对长期的范围内没有剧烈的变动，民族结构没有明显的改变；那么，处于国内各种交往的需要，自然形成的文化总是会倾向于一致；同时，受政治力量所支持的社会政治倾向影响，以及在官方文化层面的影响下，亚文化之间倾向于一致。因此，国家文化人为建构的成分较多，具有抽象化、神圣化和系统性等特征。
社会文化则是不同群体因居住地、生活习惯而养成的习俗并且时常世代传递。社会文化则带有更为典型的自发性质，较少或较间接的受到政治的影响，因此更多的代表一定区域内社会主流人群的利益、观点和思想。由于社会文化更多的涉及社会微观行为的机制中，其内涵也更为具体化、世俗化、碎片化。
法律文化与世俗文化同样影响着社会中的个体行为。法律制度以及以此为基础的法律文化从抽象的角度建构了行为的许可范围和可预测的行为模式。而世俗文化更多地涉及具体的日常生活，在法律制度构建的行为范围内的各个角落影响着每个人的观点和行为。过程性是法律文化的特质之一。这意味着法律文化不是一种静态的、传统的文化，而是一种行动的、当下的文化；不是一种观念性的文化，而是一种价值观念与司法运行本体相结合，共同实现司法进步的文明形态。其外在的司法制度、司法程序、司法符号等物化的层面，与内在价值观念的层面，同样重要，并行不悖；而不是被价值观念所包容、消解。⑨世俗文化以通俗读物、影视作品、流行音乐等形式出现，在指导行为的同时也带有满足精神上应然认知的肯定。在其发展过程中，世俗文化也产生了一些消解神圣性的政治和道德权威的作用。
因此，我们认为，国家与社会作为制度生产者时，往往从政治过程或社会冲突路径建构政策问题，即走“私人问题—社会问题—公共问题—公共政策问题”的“公共政策问题链”路径，带来国家文化压抑社会文化(见图1：问题建构途径，用实线表示)。而当国家与社会作为文化生产者，更有意于从文化路径建构公共问题，即开辟“‘私人问题—社会问题’＋‘私人问题—政策问题”——公共问题”近路(见图1：问题建构途径，用虚线表示)。因此，制度与文化的冲突的深层次根源在于问题建构路径不一。下文将以“酒后驾驶”与“反酒后驾驶措施”为例，阐释此问题。
图1问题建构路径
三、“酒后驾驶”问题的文化建构：聚集效应
近几年，中国“酒后驾驶”越来越成为媒体和社会舆论关注的热点话题。一方面独立发生、散布于各地的个案性交通事故正在演变为一种社会问题；另一方面国家法律中原有的“酒后驾驶”相关规定对这种行为持宽容态度，法律文化建构起了“酒后驾驶”现象。下文将从三个案例分析(见表1：酒后驾驶重大特事故典型案例)开始，提出“酒后驾驶”现象如何从文化路径被建构起来公共问题的。
三个案例都是发生在3年内的交通事故，从作为司法案件来看，拥有明显的共同点：其一，这3起交通事故都涉及“酒后驾驶”的事实，并且这个事实在一定程度上都与人员伤亡有因果关系。其二，在司法过程中，公共部门都将“酒后驾驶”作为构成案件的一个要件来对待，这个要件也是三个案例中审理和判决的主要依据；这说明“酒后驾驶”已经从社会问题激化成为司法问题。从案件审判结果—惩罚角度来看，也可以得出共同结论：一是案件的焦点都集中在对肇事者的行为如何解释上，这种解释直接影响到判决采用的罪名和量刑的程度。换句话说，在每一起酒后驾车案件中，对酒后驾车所引致交通事故的解读，部分决定了其审判结果。二是对受害方的经济赔偿显著地降低了刑罚的程度。这说明司法行为与文本皆认可施害人对受害方的救助，并不坚持以对施害人的惩罚作为案件处理的必要构成。二是在法律的观点中，酒后驾驶行为的危害程度排在无证驾驶、肇事逃逸、受害方人数、是否前科，甚至是否主动赔偿受害方等因素之后。也就是说，在国家建构的交通违法和犯罪行为中，酒后驾驶是一种相当次要的错误。那么，国家司法行为为什么宽容“酒后驾驶”行为呢？从表面上看来，是法律文化本身特性使然；从深层次来看，则是，国家主导现代交通文化与社会内生的传统酒文化相互作用的结果。
从法律文化而言，法律对“酒后驾驶”行为持有的立场具有救济性和功利性的特征。救济性指的是对酒后驾车事故的受害者进行损失和伤害的恢复和补偿。而功利性则体现在重视对酒后驾车引致交通事故所造成的财产损失和人身伤害的预防，而不是对施害者的惩罚上。实际上法律的出发点是各种规制轻重程度依据社会成本和社会效益的比较，采用效用最大化的规制。法律文化出于这两种特征的考虑，倾向于对认识到酒后驾车行为的严重性并且对受害者进行一定经济补偿的施害人从轻惩罚。再者，法律文化出于功利性的特征，为了防止主动采取酒后违法的行为产生，不主张将包括酒后驾车肇事在内的酒后违法行为视为不同于一般情况下的违法行为。同时，法律文化的功利性也明确主张将交通事故的受害者的健康权和生命权视为比施害者的通行权更高的权利。因此，从救济性角度，三个案例中施害人及其家属主动赔偿受害人的行为在庭审时一般都会被视为减轻刑罚的条件；从功利性来看，中国对于酒后驾车肇事行为的处罚，针对酒后驾车致使财产损失和人身伤害等不同程度的后果，各有《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国道路交通安全法》和《机动车驾驶证申领和使用规定》等为依据。针对酒后驾驶事故，有比较多的根据实际情况应用《刑法》中的“交通肇事罪”、“危害公共安全罪”、“过失重伤罪”、“过失致人死亡罪”等；存在可适用多种罪名的模糊性，在法律对受害人的救济性的前提，判决时的罪名和量刑在具体案件中有着非常大的差别，从轻处罚无疑是对酒后驾驶事故处理的社会成本最低和社会收益最大的选择结果。
如果对“酒后驾驶”现象继续条分缕析与追根究底，就可以发现，“酒后驾驶”问题是现代与传统文化建构起来产物。从“酒后驾驶”作为一个事件结构而言，主体身份是驾驶员与饮酒者，客体包括酒和车，后果是对受害人带来生命危险、交通秩序破坏、施害人给自身生成新的责任等。屡禁不止的“酒后驾驶”现象本身就是传统的酒文化和现代车文化建构起来的产物，酒和车是酒文化和车文化的承担者，而饮酒者和驾驶员则是两种文化体现者。
从酒文化而言，酒作为一种传统的饮料，带有传统文化的印记；同时，饮酒作为社会活动中交际与沟通方式，经过千百年演变成为了社会文化的一部分。酒在中国最初的文化意义是作为祭祀活动的要素而存在的。《诗经》等书籍对酒类在祭祀活动中的使用规定，将祭祀中的酒文化传播到了周朝的诸侯各国，运用于祭祀、朝聘、宴饮等。时至今日，酒已经不仅是个体社会交往的一种中介，而且成为组织间和国家间庆典与往来的媒介。从社会角度而言，认为酒是社会运行的必要润滑剂，饮酒是个人事件。根据2005年到2009年的统计数据，全国啤酒生产总量以递减的增速持续增长(2009年达到4162.18万千升)，城镇居民家庭人均购买白酒则稳定在2.15至2.3千克之间⑩，并未受到酒后驾驶治罪的影响。酒的酿造及其文化的历史有上千年，现代交通也就一百年左右的历史，酒后驾车法律的创制尤其是将酒后驾车行为纳入《刑法》的条款正式宣告其作为一种犯罪，都只有几十年的历史。
“酒后驾驶”成为一个社会问题的源于新兴的“车文化”。“车”作为人们移动的一种手段，古代中国借助于人力车(包括轿子与后来人力面包车)、兽力车(如马车、牛车和狗车等)；现代化后，机动车成为人们代步的主要方式。从人力车到机动车最大变化在于“速度”，“速度”跃升衍生出新的风险。于是，以机动车的发明和使用为标志的现代交通则是截然不同的现代文化象征。现代交通作为现代文化的组成部分，直接指向对便捷的追求。在现代交通基本占据了交通的所有物质和精神领域的时代，人们实质上能够部分认同交通事故和伴随而来的财产损失和人身伤害，认为这是现代交通的便捷性所对应的合理风险和代价。不可否认，这也是现代交通文化所蕴含的内容之一。
从国家建设而言，通过改进机动装置及其使用相关的配套设施以构建现代交通，从而推动现代化进程与现代文化建构。因此，国家一方面不断改进机动交通工具，如高速汽车、火车、飞机和航天器，并推动这些工具使用的私有化和享受的个体化，从而赋予个人的个性化与更多的自由和活动空间。(11)，从1985～2009年中国私人汽车拥有量和人均拥有量成百上千倍增长(见表2：1985－2009年(每5年为间隔)中国私人汽车拥有量及人均拥有量(12))，这是现代文化的诉求也是其表征；另一方面不断修建和完善发达的公路交通网。以汽车为主的公路交通极大地增强了各地区之间、城市乡村间、生产和社会的交流和联系。
很显然，“酒后驾驶”在世俗文化与法律文化、传统文化与现代文化、社会文化与国家文化聚集作用之下，成为人们潜意识中可以原谅或谅解的个体与社会行为。
四、公共问题治理中的合作：国家与社会互动治理
正如任何介质过度使用都会带来社会问题，饮酒作为社会交往介质过度使用自古自今也带来诸多社会问题，如伤身、暴力行为等。因此，酒的传统文化非常重视酒的适度饮用，强调“勿强饮”，要求“君子可以宴，可以醧，不可以沉，不可以湎”。主张“刚制于酒”，对饮酒坚决加以限制，反对“荒腆于酒”和无故“群饮”。孔子也提到饮酒应“不及乱”，当时对饮酒行为的评价标准即不能过量。为了防止过量饮酒带来的祸害，中国传统酒文化还积累了《酒诰》、《酒戒》、《酒训》与《酒箴》等篇章，论述酗酒之危害和酒德之重要。(13)但是，古代中国过度饮酒的危害在于个体，而今天，驾驶员过度饮酒的危害在于社会；因而，古代中国并未建立起真正有效的反饮酒的文化。
近年来，随着私家车剧增、家庭结构核心化以及人们对生命权、健康权的珍视，酒后驾驶造成重特大事故对社会危害、对家庭伤痛备受关注，尤其是网络作为世俗文化传播工具极大扩张了人们声音。反“酒后驾驶”的世俗文化兴起促使酒驾问题成为一个社会问题，走到道德的审判台前。因此，构造起新的酒文化和车文化成为社会自治的行动逻辑。
既然“酒后驾驶”是文化建构的产物，那么，治理“酒后驾驶”也必然要从构建一种“反酒后驾驶”的新文化。如果说，前文三个典型个案为“反酒驾”从“司法问题”与“社会问题”开启了走向“立法问题”之窗的话，那么，后续的一系列国家与社会行动为“反酒后驾驶”成为“公共问题”建构起了新的文化基础。当然，构建“反酒后驾驶”的新文化必然是国家与社会行动的双向运动。
从社会自治而言，新的酒文化和车文化建立，第一行动者应该是与“酒后驾驶”最直接利益相关者即机动车驾驶员，他们对驾驶前的饮酒自律，毫无疑问会建构起新的健康的酒文化。于是，一些与驾驶有关的社会团体也自发地开展了针对酒后驾车问题的安全宣传活动。例如深圳一车友会向全国驾车人士发起“向酒后驾驶说不”的活动，并在随后开展在各地的“拒绝酒后驾驶签名”运动。第二行动者应该是“酒后驾驶”间接利益相关者即酒家、餐馆和商场。从酒家、餐饮业者协会在反酒后驾驶行动中实际上也有三个行动：一是在饮食场所内部张贴相关提醒适度饮酒的宣传，在台湾新竹科技园区国际安全社区中的餐饮场所中就有“酒不在多、心意最重要”、“出门在外，安全在心里”等将传统文化、世俗文化与现代交通文化融合在一起的宣传标语；二是提供相关醒酒服务，一些餐厅将劝说醉酒者停止驾驶、留在餐厅醒酒并提供相应服务作为餐厅服务一项内容；三是帮助酒醉者代呼“的士”或“代驾”服务。例如，在一些地方酒后“代驾”服务成为服务的新行业。
然而，酒后“代驾”的发展也面临着诸多问题。其一，酒后“代驾”一般在夜间行车，“代驾”司机的安全隐患比较大。其二，由此产生的费用比较高，消费者有所顾忌。在缺乏相关法律和行业规定，以及政府尚未给予经济支持的前提下，这项社会措施可能会遇到瓶颈。在这种服务遭遇困境时，另一种服务应运而生，即餐饮企业的“送驾”服务。和它的前身一样，酒后“送驾”同样遇到了安全和昂贵的问题，区别只是这些风险和成本转为由餐饮企业承担。可以预见的是，这样的措施也难有长足的发展。另外，由于对酒的销售并未有严格的限制，因此，买酒方便程度也加深了社会对“酒后驾驶”的难度。
一方面，这些措施和活动在社会中自发或半自发地出现，足以说明“反酒后驾驶”意识已经在社会文化中逐渐建构起来。在社会文化中对“反酒后驾驶”的公共问题建构，与世俗文化中网络舆论对“酒后驾驶”问题的批评相结合，是“反酒后驾驶”社会自治的文化基础。在社会群体的观念中，将“酒后驾驶”作为一种公共问题来看待，是社会成员自愿地抵制这种行为的前提条件，同时也能够减少由公共部门行为控制这一问题的成本。另一方面，“酒后驾驶”的问题意识虽然在社会文化中得以逐渐建构起来，但是“酒后驾驶”问题的存在正说明了“反酒后驾驶”的相应措施缺失。而社会自发的“代驾”、“送驾”措施所遇到的困境，所透露出的信息是“反酒后驾驶”措施的公共性质，辅助于“酒后不驾驶”的相关社会服务具有准公共服务属性。换句话说，“酒后不驾驶”所遗留下来，醉酒者如何回家等社会问题不能由自由市场与社会供给时，应该由谁来解决是一个值得思考问题。换句话说，如果“酒后不驾驶”的相关社会服务减少了公共部门相关执法的成本，那么，公共部门应当承担一部分转移的社会成本，从而缓解社会服务所遇到的困难，即重新设计准公共服务的供给机制。
如果“反酒后驾驶”的法律文化和国家文化不能做出呼应，那么，国家的权威性与合法性必然遭受质疑。由于立法和司法行为所需程序复杂、费时长，是两种难以立即见效“反酒后驾驶”的国家行为；于是，国家最初选择快捷的行政行为，即2009年8月14日中国公安部部署，自2009年8月15日起在全国开展为期两个月的严厉“整治酒后驾驶交通违法行为专项行动”，全力预防重特大交通事故，为迎接新中国成立60周年创造良好的道路交通环境。充分利用行政行为程序相对简单、效率高的优势，将酒后驾驶视为一个“管理问题”加以遏制。而针对前述三个酒驾特大事故案例中肇事司机不同量刑，专家和立法工作者开始反思我国现存对严重的酒后驾车事故量刑问题。为了凸显法律文化的公平，2011年2月25日全国人大常委会出台的《中华人民共和国刑法修正案(八)》将醉酒驾车、飙车、拒不支付劳动报酬等严重危害群众利益行为定为犯罪，其规定：“在道路上驾驶机动车追逐竞驶，情节恶劣的，或者在道路上醉酒驾驶机动车的，处拘役，并处罚金。”2011年4月25日出台的《中华人民共和国交通安全法修正案(二)》再次明确对酒后驾车和醉酒驾车的处罚。反“酒后驾驶”也从一个“管理问题”、“司法问题”演变为“立法问题”，构造起来“反酒后驾驶”的国家文化、法律文化。
国家建构“反酒后驾驶”的法律文化，从立法层面来看，实际上面临两个问题：一是区分“酒后驾驶”与“醉酒驾驶”的界限是什么？从表层次上看，它们间的界限是一个技术标准，如血液中酒精浓度将两种行为区分开来；但从深层次来看，二者界限是国家的“反酒后驾驶”文化与社会的“饮酒交往”的人际文化之间寻求一种平衡。二是区分“私家驾驶”与“营运驾驶”之间界线在哪里？浅层次来看，是按照驾驶的目的还是车辆功能属性选择区分的问题；深层次思考，是鼓励有偿或无偿搭便车已解决交通拥挤的互助社会文化建立的问题。在中国交通安全法修正案和刑法修正案中不仅区分了“酒后驾驶”与“醉酒驾驶”之间惩罚的界限，而且区分了“私家驾驶”与“营运驾驶”处罚的差别，这也反映法律对待公民选择驾驶自由权与尊重他人生命的原则差异；但是，对于是否鼓励现代交通中的搭便车的互助社会文化依然没有给出肯定答案。
就司法和行政执法而言，建构“反酒后驾驶”的国家文化，将遭遇执法成本与风险收益之间博弈问题。交通安全法建立在理性和功利主义的假设之上，产生于绝对责任和犯罪观点相互博弈的平衡之间。绝对责任的观点是通过造成后果的行为来认定责任的，对酒后驾驶事故中责任人倾向于比较重的量刑。而犯罪的观点是更多地考虑动机，从而对酒后驾驶行为倾向于轻刑甚至简单处理。交通安全法的修正案代表了绝对责任的观点占了相对优势。然而，一方观点在立法上占据优势必然促使另一方观点在执法过程中平衡，原因在于执法成本；绝对责任倾向越重的法条，对证据要求越精准，执法成本也就越高；而对执法者而言，成本过高执法，自然会降低执法者的投入与产出比。因此，在治理“酒后驾驶”中呈现出一种矛盾与博弈的现象。于是，由警方开始的司法过程浸润着两种观点的平衡。由于查处“酒后驾驶”并不是警方日常工作考核的关键性指标，往往是一种运动式治理；因此，警察选择“谁”作为执法对象以及“何时”对其执法具有非常大的偶然性。甚至，警方认为，被发现的“酒后驾驶者”只是“不幸运的极少数”或“倒霉蛋”，庭审时要求从轻发落。而法庭出于功利主义的角度考虑，也更多地倾向于防止类似的行为，而不是对违反者进行严厉的惩罚。而民众更是推及自身，倾向于将其解释为普遍现象，尤其在没有造成人身伤害的前提下，鲜有人认为这是一种犯罪行为。因此，法律条文上绝对责任观点的取胜在很大程度上被实际执行中的犯罪观点所修正。因此，执法者因执法成本不确定考虑选择运动式执法与民众因世俗文化偏见和违法风险收益不确定而冒险“酒后驾驶”，共同为惩治“酒后驾驶”现象留下诸多空白。
成本、风险与收益的不确定成为国家与社会治理“酒后驾驶”的困境。困境的实质是国家与社会交汇的公共领域，国家管理与社会自治的手段没有形成某种互补和相互配合的关系。由于国家管理措施与社会自治行动分立，并未在公共领域中形成资源、传统、合法性与行为方式等方面对应关系，从而导致一种整体性的公共治理格局尚未形成。这也是“酒后驾驶”问题的治理困难的原因所在。倘使国家管理能够对症问题的最为关键的方面，而社会的自治拥有必要的资源和适合的议价机制，且能够在两者之间建立合理的联系，使管理与自治得以相互支持，良好的治理就能形成(见图2：“酒后驾驶”及治理问题的文化建构)。
图2酒驾问题的文化建构
五、结语
从政治过程与社会冲突路径来看，“公共政策问题链”是“私人问题—社会问题—公共问题—公共政策问题”发展逻辑。而文化途径来看，可以发现另外一条“公共问题链”，即“‘私人问题—社会问题’＋‘私人问题—政策问题’——公共问题”。长期以来，从文化建构角度认为，饮酒和驾驶都是私人问题、世俗文化现象，饮酒过度以及驾驶失误作为社会现象滥觞聚变为社会问题，两种现象落地到个体身上并走向公共领域，就成为公共问题；因此，作为公共问题的“酒后驾驶”是文化建构产物。在文化逻辑下，国家与社会对这种公共问题预防和解决依然遵循的是以“私人问题”为终点的思维；因此，无论是国家预防“酒后驾驶”措施还是社会规劝“适度饮酒”和“安全驾驶”，着力点都体现在个体意识变化上，并未调整到公共意识变迁上。交通安全法修正案与刑法修正案出台，依然走的政治过程与社会冲突建构“公共政策问题链”的线路，即通过因果逻辑将酒驾责任归咎于私人。因此，“酒后驾驶”问题建构的逻辑与“反酒后驾驶”方案建构问题逻辑并不一致，因此，带来执法成本上升、风险收益增加等而问题，执法难以达到预期效果。于是，从文化途径思考公共问题建构之路，建构治理措施，寻找国家与社会建构文化双向运动，具体而言，国家不仅要将“酒后不驾驶”视为一个私人责任的法律问题而且要将其作为政府管制的政策问题，即政府通过立法和司法加重对“酒后驾驶”惩罚责任；同时，从政策和行政行为对酒的销售设置限定以及对酒店等售酒后的服务设置相应管制措施，如要求饮酒场所与饮酒顾客签订代叫“代驾”的授权等协议；社会(包括家庭、酒业销售商、社会公益组织)也不仅要自发掀起“反酒后驾驶”的社会运动，而且也要自觉地为饮酒者提供服务、劝解和相应的约束条件，正如韩国的一些传统歌舞酒店对于酗酒和不接受酒店代驾安排的顾客将形成不良记录、不再接受订餐预约。只有通过这种国家和社会双向运动，一方面国家明文规定禁止酒后驾驶，另一方面社会响应酒后驾驶禁令自发宣传；一方面国家对饮酒场所实施酒业销售和售后服务的管制，另一方面社会也要形成对顾客不良记录报复机制；一方面国家剥夺酒后营运驾驶者的终身驾驶权利，另一方面又要保障现代公民驾驶权利；从而在国家、驾驶员、酒店之间形成权利与责任、授权与服务、自由与限制的约束性结构关系，推动“酒后驾驶”和“反酒后驾驶”由私人问题上升为社会问题和政策问题，最后走向公共问题；从而，提升法律、政策、行政和自治合力治理酒后驾驶的效果。最后，建构一种国家驾驶文化之下的世俗饮酒文化。
注释：
①胡宁生．现代公共政策学[M].北京：中央编译出版社，2007: 197－199.
②林水波，张世贤．公共政策[M].台北五南图书出版公司，1997: 117.
③［韩］吴锡泓，金荣枰．政策学的主要理论[M].上海：复旦大学出版社，2005: 340.
④李强彬，刘敏蝉．论表达自由与公共政策问题的构建[J].理论探讨，2008, (1).
⑤张小明．内部输入：解读当代中国公共政策制定的输入机制[J].宁夏社会科学，2000, (5).
⑥王琳，漆国生．网络舆情视域中公共政策公信力危机治理[J].理论月刊，2011, (2).
⑦Joseph R. Gusfield. The Culture of Public Problem[M].The University of Chicago Press, 1981, P13.
⑧辛秋水．传统文化与现代文明对接的若干问题[J].学术界，2010, (2).
⑨林林．法律文化的社会“过程性”[J].比较法研究，2010, (5).
⑩数据来源：中国国家统计局数据库，2005－2009年相关数据．
(11)宋天田，周顺华，肖正学．交通运输与科技革命[J].西南科技大学学报(哲学社会科学版)，2006, (6).
(12)数据来源：中国国家统计局数据库，1985－2009年相关数据．
(13)萧家成．论中华酒文化及其民族性[J].民族研究，1992, (5).
【作者简介】李瑞昌(1973—)，男，复旦大学国际关系与公共事务学院，副教授，博士。研究方向：危机管理、公共治理；丁靖靖(1987—)，女，复旦大学国际关系与公共事务学院硕士研究生。