网络化治理：一种资源依赖的视角

【内容提要】网络化治理是建立在资源依赖基础上的一种新公共管理模式。在这种模式中，政府的核心职责不再集中于经济有效地利用公共资源提供公共产品和公共服务，而在于组织各种资源，创造公共价值。它主张在多样化的行动者之间建立一种“多中心的制度安排”，通过“合作”的策略活动，克服单个行动者自身资源不足的困境，充分利用网络中的资源，达成对公共事务的管理。不同类型的网络化治理结构，决定了权力、交易和协商三种不同的资源配置方式。
    【关 键 词】网络化治理 资源依赖 资源配置
    一、国内外关于治理的研究框架
    
    自世界银行(World Bank)的报告《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》用“治理危机”来概括非洲国家在发展过程中面临的主要问题以来，治理和治理模式引起了广泛的讨论，成为一种正在流行的知识范式。 R.罗茨总结出六种有关治理的不同用法，即作为最小国家的治理、作为公司的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会—控制系统的治理和作为自组织网络的治理[1]。虽然由于分析角度和对象的不同，学者们对治理的内涵有着不同的理解，但是，有关治理的讨论基本上被置于国家与社会关系的理论视角和分析框架中展开。
    治理理论的主要创始人之一罗西瑙主要探讨了国际政治领域中的治理。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制，特别是那些非正式、非政府的规章机制，虽然没有被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能[2]。在20世纪70年代末西方国家兴起的新公共管理运动中，强调市场化和管理主义政策取向的“治理变革”，实际上是新自由主义所主张的“更多的市场，更少的政府”在公共管理问题上的表现。正如一些论者所指出的那样，作为新公共管理的治理“依然意味着一种对公民与国家关系变革的倡导，是对原有政府、市场及社会平衡的打破”[3]。作为自组织网络的治理则强调治理比统治具有更广泛的含义，在其中，服务可以由政府、私人部门和志愿者部门的任意组合来提供[4]。而作为社会控制的治理则强调各种政策领域中大量的专门行动者以及社会、政治、行政的行为者的相互依赖，公共、私人、志愿部门的界限模糊，目标的共享，新的和多样化的行动、干预和控制形式。所有这些对治理的概念厘定和解释，都暗含了治理的“去国家化”色彩。鲍勃·杰索普指出：治理“标志着国家—市场—社会关系发生了根本性的长期变化”[5]。治理的“去国家化”和自由化追求，正好契合了20世纪七八十年代以来风起云涌的公民社会运动。“它们共同要求国家在向市场放权的同时向社会全面放权，寻求一种‘多中心的治理之道’”[6]。
    在国内学术界，有关治理与治理理论基本上也被放置在国家与社会的关系框架中展开讨论。俞可平教授是最早向国内介绍治理与治理理论的学者之一。他主编的《中国公民社会的兴起与治理的变迁》一书集中体现了这种国家与社会关系的理论视角与阐释框架。在这种阐释框架中，治理的兴起是对市场失灵与政府失败的反思与替代，治理意味着社会自主管理，具有强烈的“去国家化”色彩。
    这一源自西方的理论视角，是建立在现代西方宪政制度安排下所形成的国家与社会的二元结构分化与互动的基础之上的。一方面，“国家不再是凌驾于全社会和公共行为之上的至高无上的权力当局”；另一方面，社会凭借二元结构分化所提供的制度空间不断地积累力量，社会权力不断增长。国家与社会的关系不是国家对社会的统治而是国家与社会的互动。因此，治理意味着更少的政府、更多的市场和社会。也就是说，人类对社会公共事务的管理越来越少地借助于国家权力机构，更多地运用社会自身的结构和力量。但是，仅从国家与社会的关系视角来理解和把握治理，可能影响这种新公共管理模式在发展中国家的应用。首先，在广大发展中国家，由于没有一个现代的宪政制度安排，国家与社会很难形成一种相互制约的关系格局，而是事实上形成一种“共谋”关系。国家凌驾于社会之上，公民社会无法发展壮大，没有一个强大而发达的公民社会，各种非政府组织就无法生长出来。而一个权力受到有效控制的现代国家，特别是一个成熟的公民社会的存在，是西方“治理”与“治理理论”的一个隐蔽的主题。其次，在国家与社会的分析框架下，治理具有强烈的意识形态色彩，反映了新自由主义的“去国家化”的努力。从理论上看，这种“去国家化”同样会导致治理的失败。正如鲍勃·杰索普指出的那样，同国家失效和市场失效一样，治理同样存在着失效的可能。从现实上看，在发展中国家，由于公民社会发育迟缓，国家与政府往往处于治理的中心地位，“没有政府的治理”既不现实，也很危险。
    事实上，管理离不开资源，资源既是组织管理也是公共管理的核心要素。基于这种认识，本文主要从资源和资源依赖的视角探讨作为“公共部门新形态”的网络化治理，其基本假设是：网络化治理是建立在资源依赖基础上的一种新的公共管理模式。本文的第二部分揭示了资源在公共管理中的地位与作用问题。第三部分从资源配置视角分析了网络化治理的兴起。第四部分进一步探讨了网络化治理结构的三种资源配置模式。
    二、资源与资源依赖：治理阐释的新视角
    
    资源(resource)主要是指能带来资财的有形物质和无形物质的总称。在当今世界，资源受到了空前的关注和强调，随之而来的是资源概念的丰富和资源分类的细化。除传统的自然资源和社会资源的二分法之外，新的资源分类相继出现，人力资源、人口资源、信息资源、时空资源、政治资源、文化资源、制度资源等相继出现，并成为相应学科领域的流行话语。
    资源一直是管理的核心要素。所谓管理，就是通过综合运用组织中的各种资源来实现组织目标的活动。一方面，任何管理活动都是在某一特定的组织中进行的，组织要实现其特定的目标，离不开管理。另一方面，管理就是在特定的环境下，对组织所拥有的各种资源包括人、财、物、信息等进行有效的计划、组织、领导和控制，以实现组织目标的过程。“管理是在组织中进行的一种活动，其核心是有效配置组织的各类资源，以达成组织目标”[7]。可见，组织与资源构成传统管理的两个基本要素。无论是私人企业还是国家政府，其成立、存在和运行都是建立在一定的资源基础之上的，都是源于对资源的有效管理、支配以实现管理的目标。
    资源也是公共管理的基础。传统的公共管理强调政府公共资源的有效使用。公共资源主要是指由公共组织特别是政府所拥有或支配控制的资源，包括合法性权威、资金、专项技能、知识和信息等[8]。首先，合法性权威是公共管理的一种重要政治资源。任何公共管理都必须以某种形式的权力或权威为其存在的基础。没有一定形式的权力或权威，一切社会的管理活动都不可能正常进行。合法性权威是一种最为重要的政治资源，而垄断这种合法性权威资源的政府往往成为公共行政的重要主体。其次，知识和信息是公共管理不可或缺的一种资源。所谓信息是指公共性问题的状态及其形成过程的知识。在公共管理过程中，是否掌握相关信息十分重要。在公共组织内部，信息是否畅通是衡量组织健康程度的一个重要标志。组织的管理离不开组织内部信息的交流，控制就是建立在信息基础之上的。在行政决策理论家西蒙看来，管理就是决策，而管理决策离不开对信息的占有，而信息的不完全往往导致公共决策的失误。任何一个行动者都不可能完全占有某项公共事务的信息，这种信息的有限性决定了合作交流信息的必要性。再次，资金是公共管理中的一种极为重要的经济资源。任何公共管理都离不开资金的支持，公共部门特别是政府部门由于其对公共财政资源的垄断地位，从而处于公共管理的主导地位。但是，由于公共管理的复杂性、多变性和政府预算的刚性约束，决定了政府的公共财政资金具有一定的限度。治理与治理理论强调政府的核心职责不是利用公共资源提供公共服务，而是强调组织和利用不属于自己的资源，去达到公共服务的目标。治理主体的多元化反映的是公共治理资源的多元化。最后，公共管理离不开各种专项技能。所谓专项技能是通过练习获得的能够完成一定任务的动作系统。技能与知识不同，知识可以通过语言文字等形式传授，而技能必须亲自学习，并坚持练习才能掌握其中的技巧。公共管理是一个充满各种复杂性、技术性问题的领域，各种公共事务的管理离不开一定的技术手段和专项能力。公共管理人才的各种技能对于公共管理的成效产生了巨大的影响。
    作为新公共管理的治理模式，主要涉及资源的配置问题。所谓治理，就是指为了实现与增进公共利益，政府部门、私营部门、第三部门甚至包括公民个人等众多公共行动主体依据自身所掌握的资源，彼此合作，共同管理公共事务的过程。治理的主体又叫公共行动者。无论是政府部门、非政府组织还是私人企业以及公民个人，只要进入公共事务的治理过程中，就成为一个公共行动者。罗西瑙认为，在全球治理中，除了政府以外，至少还存在10个治理单位，包括“非政府组织、非国家行动者、无主权行为体、问题网络、政策网络、社会行动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体”[9]。公共行动者概念基于治理资源的相对稀缺性原理。资源的稀缺性是人类社会生活的基本特征，也是人类社会解决自身难题所面临的主要约束。资源的稀缺性主要有两个方面的含义：一是资源的绝对稀缺性，即相对于人类的欲望而言，资源表现出绝对的稀缺性。就公共管理而言，如果公共管理所需要的资源供给充分的话，就不存在节约资源和追求效率的问题。传统公共管理的效率至上观就是建立在资源的稀缺性基础之上的。二是资源的相对稀缺性。资源的相对稀缺性主要是指各种不同的资源总是不平等地分散在各个不同的公共行动者手中，这些公共行动者各自拥有不完全的资源。公共管理的资源是分散持有在不同的机构和行动者手中，根据资源依赖理论，我们生活在一个相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有足够的资源和知识可以独自解决所有的问题。在解决公共事务时，相互依存的行动者通过交换资源、共享知识、谈判目标，采取着有效的集体行动。政府是一个社会的公共权力的组织体系，相对于私营部门、第三部门和公民个人，它的最大优势是垄断占有合法性权威资源。政府对统治和管理的合法性权威资源垄断占有决定了政府是公共管理的一个重要主体，甚至是不可或缺的主体。因为正如韦伯所认为的那样，权力是使社会凝聚在一起的一种威慑性力量，权力也成为社会公共事务管理的唯一有效的工具。但是，随着人类社会公共事务的日趋复杂化、公共服务的多样化、组织边界的模糊，仅仅依靠权威资源并不能达成对日益复杂的公共事务的管理和提供多样化的公共服务。拥有权威资源的政府不再是公共事务管理的垄断者，而成为多元化的公共行动者之一。第三部门具有非常宽泛的含义，泛指由自愿追求公共利益的个体、群体和组织组成的公共空间，包括非政府组织、自愿性社团、协会、社区组织、利益集团和公民自发组织的社会运动等。莱斯特·萨拉蒙等人把它称为“公民社会部门”。在他们看来，大量的公民社会组织是20世纪最伟大的社会创新，自治、自愿、私人、非利润分配是公民社会部门的基本特征[10]。私营部门主要是指私营企业。相对于政府而言，私营部门拥有对消费者服务的强大能力以及专业化的技术优势，私营部门通过政府合同的途径参与公共管理的过程中。除了以上三者之外，参与公共事务管理的公民个人依据其本身所拥有的不可替代的资源也可以成为公共行动者。
    治理倡导一种多元化、多中心的集体行动。“治理涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、自愿部门、社区组织甚至是私营部门”[11]。公共管理始终面临着资源约束。没有哪个机构、组织和个人拥有充足的资源和知识可以独自解决所有的问题。这种资源的相对稀缺性决定了在人类公共事务的治理过程中，这些公共行动者往往处于一种相互依存的关系中，必须通过相互合作，追求资源的合理配置，以节约及充分利用资源，达成对公共事务的治理。但是，各公共行动者有着复杂的动机，既有逐利的一面，也有追求社会效用(公共利益)的一面；既有利益分歧，也有共同利益。如何避免公共行动者之间的集体行动困局，需要建立一种多中心的制度安排。多中心的制度安排实际上就是要形成一种多中心的治理结构。在这种多中心的治理结构中，各公共行动者一方面处于一种平等的地位，另一方面又处于一种基于资源分散持有基础上的相互依赖关系。由于各公共行动者掌握着不同的资源，能够成为相对独立的决策中心，但由于各公共行动者所掌握资源的有限性，又必须依赖于其他公共行动者的资源，以实现各自的目标。
    总之，公共管理所需要的多样化的资源是治理的基础。如何组织各种资源实现公共事务的管理，创新公共价值则是理解治理的关键，治理就是“如何能够把尽可能充分完成任务所需要的各种资源集结在一起”[12]。
    三、网络化治理的兴起：从效率原则到资源配置的视角转换
    
    “在20世纪，等级式的政府官僚体制是用来提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式”[13]。传统的公共管理模式是以政府垄断公共事务的管理为前提，以官僚制的组织结构为载体，以公共权力的运用为管理机制，以政府公共资源的合理使用即效率为原则。这种以官僚制为特色的公共管理模式是建立在政治与行政两分法的基础之上的。政治与行政的两分法暗含了两个对于公共行政发展具有十分重要意义的原则：一是促使公共行政成为一个“非政治化”的管理领域，避免政治对行政活动的干扰；二是效率原则，即以尽可能少的资源投入来实现公共产出的最大化。传统公共行政主要考虑以下两个问题：“一是我们如何在有限资源的情况下，提供更多或更好的服务呢(效率)二是我们如何在支出较少的情况下维持既有的服务水平呢(经济)”[14]传统公共管理的效率原则是建立在对组织结构的合理设计以及对组织员工的物质刺激的基础之上的。无论是泰勒还是法约尔都强调对组织内部员工的物质刺激，即按组织成员的绩效来支付报酬，鼓励竞争，以提高效率。韦伯认为官僚制组织是一种最有效率的组织模式，这种效率来自于对组织结构和组织行为的合理性与合法性、劳动分工所达到的专业化以及通过固定的薪金和按照资历、政绩的晋升来实现对组织成员的激励。
    传统公共管理模式强调组织内部资源的有效使用即追求经济与效率目标，注重官僚组织内部的结构设计和人员的配置与激励，忽视组织外部环境的变化以及组织所提供的公共服务的有效性，因而其所追求的效率原则由于不能满足社会和公民的有效需求而往往落空。同时，靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题。当权力分散、组织界限变得越来越不固定的时候，各种问题也会变得越来越全球化、越来越地方化、越来越复杂化。依靠内部资源合理使用的等级制政府模式已经越来越不能满足这一复杂而快速变革的时代需求，正是在这种背景下，网络化治理模式，是对人类进入21世纪以来所面临的公共管理挑战的一种应对方式，也必将迅速成长为21世纪最有影响的新公共管理模式。“在这种新的模式下，政府的工作不太依赖于传统意义上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业”[15]。
    如果说传统的公共管理是一种内部取向的公共管理模式的话，那么，网络化治理则是一种外部取向的新公共管理模式，这种外部取向的公共管理模式是建立在资源的分散持有和相互依赖的基础之上的。资源依赖理论的核心假设是组织需要通过获取环境中的资源来维持生存，没有组织是自给自足的，都要与环境进行交换。资源依赖理论有两个主要观点：一是组织间的资源依赖产生了其他组织对特定组织的外部控制，并影响了组织内部的权力安排；二是外部限制和内部的权力构造构成了组织行为的条件，并产生了组织为了摆脱外部依赖，维持组织自治度的行为[16]。“资源依赖理论的提出，使人们注意到组织问题的研究不能只局限于组织本身，而必须考虑到组织所嵌入的环境与网络关系”[17]。治理理论专家格里·斯托克主要是从资源依赖的角度来探讨治理问题的。在他看来，“治理指公私机构和自愿社团的相互依存”。所谓相互依存，主要是指权力(建立在资源基础之上)的相互依赖。(1)致力集体行动的组织必须依靠其他组织；(2)为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；(3)交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，也取决于游戏规则以及进行交换的环境[18]。行动者之间的相互依存关系体现在制度、组织、物质、信息、人力资源和时空环境等多个方面。在治理过程中，虽然需要权力或权威，但由于存在着权力依赖，因而权力或权威的行使不是自上而下的运行，而是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商等方式实施对公共事务的管理。
    四、网络化治理结构与资源配置模式
    
    一般而言，存在着三种不同的网络化治理结构，即政府治理结构、社会治理结构和网络治理结构，由此形成三种不同的资源配置模式，即权力模式、协商模式和交易模式。
    1.政府治理结构与权力模式
    
    政府一直是公共管理的重要主体，但政府作为公共治理主体，并不是单一的，而是多元的，包括中央政府和地方各级政府层次。在政府内部，由于权力下放，形成了整体政府的部门化，部门在政府中越来越多，再加上各种相对独立的执行机构的存在，使得政府作为公共治理的主体变得日益多元化。
    政府治理结构又可以分为中央集权制治理结构、地方分权制治理结构和网络化政府治理结构。在中央集权制治理结构中，中央政府相对于地方政府掌握更多的资源，包括财政资源、人事控制和事务管理的权限等。中央政府通过等级制的政府间关系进行管理，地方政府在这种等级制治理结构中处于从属地位。地方分权制治理结构源自世界性的地方分权潮流，强调高度的地方分权和自主治理，而不是中央的控制和影响。在地方分权制治理结构中，中央政府通过分权和权力下放，对地方政府提供更多的资源、赋予地方政府更多的政策自主权和自治权。网络化政府治理结构体现一种新的政府间关系。政府间的网络治理模式是由多样化的行动者组成的，包括中央政府、地方各级政府以及政府各部门。政府及政府部门之间的关系不是一种等级制关系，而是一种多向度、交织性的关系，各个政府都掌握着一定的资源，因而能够成为相对独立的决策中心，但同时又必须依赖其他行动者的资源，实现各自的目标。
    在政府治理结构下，治理指的是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”[19]。权力是一种支配资源的能力，而且其本身也是一种最为重要的公共管理的资源。资源配置的权力模式是指上级政府通过分权、权力下放和赋权的方式，通过公共资源的优化配置，以促进公共管理目标的实现。权力模式具有以下两个方面的含义：首先，权力模式反映了传统公共管理的国家中心论，在这种传统公共行政中，“以权力为基础的治理是建立在规则、机构和政治等级之上的纵向模式，它指示行动、对违规者进行制裁，它用一些具体的责任制形式来限制那些治理者以及控制由其领导的机构”[20]。权力模式反映权力资源在公共治理中的中心作用。治理被看做一种以权力为基础的治理或通过权力的治理。在韦伯看来，“社会与其组成部分，更多的不是通过契约关系或者道德一致，而是通过权力的行使而被凝聚在一起。在和谐与秩序占上风的地方，权力的威慑性运用从未彻底消失过”[21]。权力模式是建立在只有政府才代表公共利益的假设之上。管理公共事务既是政府的事务，也是政府的责任。其次，资源配置的权力模式是基于在由中央政府与地方各级政府及政府部门组成的网络中，不同层级的政府掌握的资源具有不对等性。中央政府拥有的公共资源相对于地方政府、上级政府拥有的公共资源相对于下级政府，处于优势地位。但是地方政府和下级政府仍拥有一些对于地方公共事务的治理而言不可或缺的资源，因而能够增强地方政府和下级政府在政府治理结构中的地位和作用。
    2.公民社会治理结构与协商模式
    
    公民社会是“国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值”[22]。公民社会最为核心的问题主要集中在以下两个方面：一是公民自治组织，包括非政府组织、自愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织的社会运动等。二是公民自治领域的构建。在国家和市民社会之外，公民具有一定的自治领域。公民自治领域基于共同的利益、情感或信仰而组成，公民以一定的形式结合起来在国家之外进行自我管理、自我协调和自我实现。公民自治领域不同于市民社会领域，后者是以市场交换关系为基础的，而前者更强调超越于私人利益之上的共识。公民社会治理结构是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。美国公共行政学者埃利诺·奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道》一书中，通过大量案例的分析证实了一群相互依赖的当事人在管理公共池塘资源时，“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”[23]。公民社会治理结构是一种“社会中心论”的治理结构，具有浓厚的“去国家化”色彩。
    在公民社会治理结构下，资源配置通过协商途径作出。自治的公民社会是共同利益的自愿结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的公共领域。组织成员也完全可以在这一领域中通过公共讨论和公共对话的协商途径，实现公共治理资源的优化配置，自主地治理社会生活领域中的公共事务。
    3.网络治理结构与交易模式
    
    网络治理结构是一种由政府部门、公民社会部门及私营部门组成的多中心的制度安排。在网络化治理结构中，政府并不是唯一的治理主体，随着越来越多的私营部门和第三部门的机构参与到提供公共物品和公共服务的行动中，网络化治理结构“涉及中央政府、地方政府和其他公共权威，也涉及在公共领域内活动的准公共行动者、自愿部门、社区组织甚至是私营部门”[24]。在这种制度安排中，政府与其他治理主体是一种平等的关系，需要通过对话、建立伙伴关系和借助于其他主体的资源来实现依靠自身资源无法实现的公共目标。政府部门和公民社会部门及私营部门联结成一种竞争与合作的网络关系，就共同关心的问题采取集体行动。网络治理结构一方面摆脱了国家中心论，认同公民社会部门和私营部门的治理主体地位和作用；另一方面，它又摆脱了“社会中心论”的窠臼，承认一个负责、高效、法治的政府对于有效治理的重要意义。在网络治理结构中，“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”[25]。
    网络治理结构认为，在公共治理主体中，没有哪个机构拥有足够的资源和知识可以独自解决所有的问题，在解决公共事务时，相互依存的行动者通过交换资源、共享知识、谈判目标，采取有效的集体行动。在网络治理结构中，罗茨的政策网络治理结构最具有代表性。罗茨根据权力相互依赖的观点，将政策网络定义为各类组织(包括国家机关中各部门基于权威、资金、正当性、信息、人员、技术、设备等资源相互依赖，结合成一种联盟或利益共同体)，这些组织的内部运作过程是一种资源交换的过程，如同交易博弈[26]。政策网络是一种资源相互依赖且彼此关联的复杂组织。作为一种治理结构或治理模式，政策网络具有以下几个方面的特点：(1)任何一个组织必须依赖其他组织的资源；(2)为了组织目标的达成，组织必须彼此交换资源；(3)虽然组织内部的决策制定可能被其他组织所限制，但是占主导地位的联盟仍然拥有较大的自主权，可以决定交换何种资源；(4)在游戏规则下，支配性的联盟有能力采取各种策略来管理交换过程；(5)组织自主性的差异是互动组织目标与潜在相对权力的产物，潜在的相对权力则是组织资源、游戏规则与组织间交换的过程。根据参与成员整合的程度、参与成员的类型和成员间资源的分配，罗茨将政策网络又区分为政策共同体、专业网络、府际网络、制造者网络与议题网络五种类型。
    网络治理结构的资源配置采取的是交易模式。“交易是一种协议双方认为对双方都有利的交往。好的交易常常被说成是‘双赢’的或‘非零和’的。在这样的交易中，交易双方不仅从协议中得利，而且也以互惠的方式在未来一起携手工作”[27]。交易模式一般采用合同的形式，因此，也可以称为合同制治理。网络化治理是一种面向未来的治理，通过交易的途径实现资源的优化配置将是未来公共管理的主要模式。
    结语
    
    管理问题实质上就是在资源约束条件下，如何合理利用资源的问题。传统公共管理关注过程和程序，重视机构，致力于组织内部资源的使用效率，是一种“内部取向”的管理。网络化治理模式，实现了从关注过程和程序到关注结果、从管理的“内部取向”到“外部取向”的转向，强调资源合理配置，要求建立一种多中心的治理体系，充分利用组织内外的资源，通过资源的合理配置，实现公共价值。本文主要从资源配置视角考察了作为一种新公共管理模式的网络化治理。从资源配置的视角来看，治理就是各个行动者包括政府、非政府组织和私人企业甚至公民个人，依据其所占有的不同资源，参与公共物品和公共服务的过程。通过建立合作伙伴关系，实现各种公共管理资源的合理配置。在一个国家发展的不同阶段，如何建立一种公共治理结构，选择合适的资源配置模式具有十分重要的意义。网络化的政府治理结构应该是一种比较合理的治理结构，在这种治理结构下，政府通过资源配置，可以培育市场和经济主体，迅速推进现代化进程。在市场经济体制完善的阶段，通过重新界定政府与市场、政府与社会的关系，建立一种公民社会治理结构，可以培育公民的公共德性和公共治理能力，减少政府干预所造成的对公民社会的损害。在全球化时代，随着权力分散、组织界限的模糊，公共部门和私人部门之间的区别正在不断消失的时候，网络化治理将代表治理的未来。
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    【作者简介】蒋永甫(1968— )，男，湖南邵东人，政治学博士，广西大学公共管理学院教授。