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会员注册【内容提要】社区治理结构的精细化转型要具备三个基本条件：首先，政府与社会及自治组织的公共责任实现分类清晰化；其次，不同治理主体的职能关系经过分化和重组过程后呈现出分类互动结构状态；最后，扎根在基层的官方和社区领袖拥有各自明确的权威来源，社区精英群体不再具有官、民双重代理人的混合身份。精细化的社区治理体制可以有效减少科层结构的代理成本问题，还可以激活良性的社会治理和监督力量，并促进基层民主的增量发展。
【关 键 词】社会管理 社区自治 精细化治理
一、社区管理体制的历史生成及其功用
计划经济时期，国家对城市基层社会的整合基本上是利用单位制度实现的。职能相对独立的单位组织分别保障着特定职业群体的政治、经济权利并完成对职工(市民)的福利供给任务。这种管理单元相互隔离的治理制度安排不仅有利于对特定职业人群开展管理和服务项目，还降低了城市中不同职业、阶层人群交往和联系的频率，因而社会公共问题的发生机率保持在低度水平。街居制度，即街道办事处指导下的居委会管理体制发挥的仅是针对单位管理体制覆盖之外的闲散人群和老、弱、病、残人员的保障服务职能。可以说，单位与街居制度相互配合的管理模式使计划经济时期国家的治理力量完整地嵌入进基层社会生活的方方面面。
改革开放后，国家开始有意识地与市场和社会场域进行分离，总体性社会规则开始解体。从规范的角度来说，“官退民进”的社会治理逻辑是在国家有能力持续供给和保护公共治理规则，民间社会资本丰厚且具有自治收益的条件上成立的。但是，国家在基层社会管理领域的无条件退出，加之单位制度的破裂和城市化进程加速引入的流动人口问题，使得我国基层社会管理体制处于超负荷而且低效的状态。重新整理基层社会的管理秩序和公共服务的供给体制成为上个世纪90年代中国的一个迫切需要思考和解决的实际问题。毫无疑问，基层社会管理体制的构筑将撇清计划经济时代组织控制的传统方法，国家的政策选择开始转向微型地域管理的思路。经过20多年的努力，我国大中城市通过“二级政府、三级管理、四级网络”①的改革策略有效推动了社区体制的发展，飘散的公共管理责任逐渐在社区层面加以固定。所以，社区制度是我国城市政府为了实现城市区域小型化、管理对象清晰化的目标做出的管理体制选择。社区一般就是城市基层政府按照地域面积和人口数量进行拆分、组合后按照有利于施加管理规制和提供公共服务的标准加以划定的城区管理单位(甚至可以比喻为最小的城市行政区划)。正如斯科特所言：“现代国家为了实现治理目标会对社会进行改造。同质的、几何的、网格状的社会空间形态被塑造出来。国家从自己的视角，以简单化、清晰化和小型化为标准来认识和改造社会。”丁元竹也认为：“社区不仅仅是一个共同体，它更是解决特定问题的一种手段……中国社区发展带有服务取向和问题解决取向。”[1]杨敏认为，“我国社区更多地呈现出国家治理单元(state governance unit)的特征，它是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的基本单位。”[2]社区治理结构的转型从本质上来说就是基层政权建设过程牵引下的社会基层管理体制的重构过程，社区不仅仅是居民生活共同体，还是城市公共管理责任回收器和基层民主实践地。
二、精细化制度安排的实现条件
从实证积累经验来看，带有居民自治表象的行政实质化的社区管理体制基本上满足了城市化初期的各种管理需求。但是，制度总会在国家和民众对更优质治理秩序和更充沛服务供给能力的渴望中不断修补和进化。社区治理制度进化的压力首先表现在基层民主建设方面。中国共产党从来没有放弃发展基层民主的承诺，在城市生活环境基本稳定的前提下，此项承诺会伴随社会对民主、公平、透明的价值诉求的增长而变得更具紧迫感。于是，在固本强基和不断强化基层政权建设的实在工作基础上，国家开始陆续释放发展基层民主政治的呼吁。虽然说，基层政权建设与民主增量的战略性共进关系已经得到理论研究的确认和实践政治的验证，但是，这两种重叠存在于社区建设过程中的不同性质的制度环境诉求对基层政权构成的改革压力是巨大和痛苦的。如果基层政府放弃对社区组织的科层关系努力，那么，基层政权就会迅速失去体制外的治理补充力量和管理抓手，更无法在短时期内重塑大规模而且持久的任务执行系统。其次，制度的进化还要面对社区力量对制度不断熟悉后释放出来的规则挑战意愿。从积极的方面来说，包括居委会和业主委员会在内的各种非官方的社区组织在不断寻求更宽阔的发展空间。从消极的角度来讲，社区组织渐渐懂得如何在混合官方和自治规则的社区管理生态环境中权变地选择行为策略。所以，社区体制作为城市公共管理最实在的一级管理制度安排，在城市化进程加速和官方强化基层政权建设的背景下，必然要进入更为理性、清晰的精细化制度改革路径。无论从现实秩序深度建构的发展需要，还是从维护国家法律尊严的角度来看，中国城市的社区管理都应该走向国家、社会、民众相互责任清晰、规则稳固、利益实现有序的精细化管理体制。
(一)社区治理公共职责的分疏
“公共管理是指公共组织为了解决公共问题，维护和实现公共利益，运用公共权力，对公共事务与公共部门实施管理的社会活动。公共管理是指对公共事务的管理，如果公共事务可以进行进一步的划分，则可以根据事务划分类别反过来区分不同类型的公共管理。”[3]笔者按照公共管理分类认知的方法建构了社区公共事务的类别，这样做的目的就是为了回答社区治理的现实内容是什么，政府和社会组织在社区空间中要管理哪些事情，解决哪些问题，社区治理的公共职责如何规范分配
第一，行政性事务。计划生育、征兵、出租屋管理、市场清查、社区档案管理等一般属于嵌入在社区空间中的行政性事务。行政性事务的落实需要行政权力的直接介入和国家公职人员的执法行为加以推动。这是政府为了保证城市政治秩序和社会生产过程稳定所做出的带有公共规制意义的管理业务。
第二，福利性事务。社区公共活动场所的维护和更新，社区居民法律咨询，社区文化活动，下岗人员再就业辅导等服务项目一般属于嵌入在社区空间中的福利性事务。社区福利的提供和相应事务的管理需要国家财政、技术和人力资源的支持，但国家不可以强制者的身份出现和行动，也没有必要始终扮演具体服务的生产者角色。福利性事务的管理同样需要社区组织和居民群体的智慧(local knowledge)和参与。福利性事务的管理责任应该呈现出由政府体制内向外弥散的多元分配状态。
第三，自治性事务。居民委员会选举、居民纠纷协调、社区公共问题听证、社区共同财产的使用和分配等都属于社区内可以由居民代表大会依法自主决策、管理的问题和公共事务。从法律文本的逻辑推演，居民自治涉及公民(居民)的自治权和政治参与权利，政府应该承担指导和保卫责任，但没有资格强行介入。
我国社区管理体制改革过程带有国家权力向基层社会深度和急剧下沉的意味。因此，社区建设运动开展以来，国家在社区空间中权威角色的恢复导致行政职责对社区管理空间的充分填充以及行政规则对社区民主和参与权利的无奈压制。所以，社区管理中的行政职责是显性和主动的，其他公共性责任则始终处于被动实现状态。对于此类现象，邹谠认为：“国家开始在一定程度上入侵和占领某些社会领域行使某些功能的时候，常常是因为社会本身，不能有效地提供公共产品(public goods)，不能解决经济学所说的外部性所引起的各种问题，不能最有效和最迅速的建设基础结构……所以，国家权力的扩大是可以理解的。”[4]行政职责对其他公共责任的模糊和替代也反映出基层治理任务超载和国家治事能力不足的窘境。毕竟，基层民主规则的复兴意味着基层国家政权要放弃对社区组织的科层控制。公共管理过程的开放和公共福利供给的扩大更需要政府领导、制度供给能力的不断提升为基础。所以，对于基层政府而言，如果行政职责的履行能力尚捉襟见肘，那么，有意复兴和鼓励自治与参与规则的动机就根本找不到现实的根据。但可以肯定的是，我国经过将近20年的社区制度建设经历之后，国家开始反思公共治理责任过分集中的态势并开始倡导社区民主的复兴，通过市场机制不断扩容社区居民的福利内容。在社区管理过程中，国家引入公共管理的战略思维有序地梳分公共责任就成为当前改革实务的核心问题。从国家建设的视角考察，当国家有效集中权力和责任制后，就必然会步入新一轮的与社会和市场重新分配管理责任的过程。
(二)社区治理结构的分化和重组
我国关于社区建设的政策文本都对不同性质社区组织的差别性职能进行了厘定、区分和说明。但是，官方并没有明确规定执政党组织、政府和社会自治系统要在社区空间中推行组织实体分化意义的改革。一个组织(居委会)多块牌子，这是基层政府为了满足高层政府的任务要求，缓解基层民主压力，稳固基层管理秩序等多方考虑后实施的策略。如果单纯从法律文本理性分类的视野考证我国城市社区管理结构状况时，其观察结果就是社区单位之间角色、权威和资源的混合、交叉，无法理出清晰的头绪。但是，从实证经验来看，政府与各种社区组织的行政同构体制设计却是我国城市社区管理结构的无比清晰的核心特征。这种现象的深层原因是，政府极度渴望在城市基层社会建构基本完整的垂直行政整合系统，力图再度建构和统一社会管理秩序，在城市带填充城市基层公共权威缺失的困局，特别是在城乡接合部取消草根精英和转制经济实体把握的具有离心趋向的治理力量，最终重构体现国家政权意志的基层社会的管理规则系统。其直接原因则更为清晰，即行政管理任务的过分压力使基层政府根本无意在各类社区组织之间实现角色、职能和责任的结构分化。其结果就是，我国绝大部分的城市社区都没有形成现代分化意义的治理结构。虽然，国家权力扩张的规范意义是重新整理基层社会的管理秩序，实现国家政权意愿与城市基层民众政治行为的制度化统合和两者的利益契合。但是，权力和资源的下沉并没有催生政党、行政、自治组织三重权力协作共治的立体化的社区管理网络。通过角色扩容建立起来的混沌治理结构，基层政权便将居委会同构化为社区的行政管理单位。同时，政府利用人事专控、经济激励和行政责任下沉的办法不断稳固这种包含社区精英在内的象征性行政科层制度。这样做的目标在于最大限度地使用官僚系统之外的社会力量弥补自身治理能力不足的困境。这种国家、社会同构化的治理结构遏制了社会力量的自组织过程和自主活动空间的拓展。从国家官僚体制外溢出的公共管制职能和责任强行扭转了自治组织的责任、权威来源和利益获得渠道。
社区管理结构的混沌化设计仅是我国城市基层社会管理的权宜之计，在社会管理体制创新的政策背景下，社区治理结构的改革必然会出现。正如阿尔蒙德的判断：“政治体系内部复杂的和分化的政治结构的发展，或是为了适应新的意识和利益表达，或是为了控制他们，这是现代政治体系，无论是独裁还是民主体系的典型特征。”[5]徐勇也认为：“政府必须下放权力、转变职能和领导方式为主旨的自我革命……重塑政府就是重构国家和社会的关系，就是按照竞争—合作主义的理念，建立权责关系明确、功能分化、协同治理、良性互动的社区管理的新模式。”[6]可见，按照国家法律塑造职责、权力、激励条件相互关照对应的弹性治理结构不仅是一项成熟的理论判断，更是和谐社会建设过程中必然经历的改革过程(见表1)。
这种弹性治理结构带的益处是：第一，可以有效解除基层政权内卷化(1)的故障。越来越多的地方政府遭遇的困惑是，政府对社区组织管理权威和利益的输送越快，那么，政府丧失自己权威和监督权力的速度也就越快。治理结构清晰的管理体制可以使基层政权建构直通社区的科层管理链条，最大限度地回避自治组织策略利益行为对国家公共政策的执行干扰。第二，畅通基层政府与公民之间的利益和信息沟通渠道。结构分化后，专职社区居民自治事务的居委会定会最大限度地回归社区利益代言者的角色，从而发挥政府与居民沟通桥梁的作用。第三，提升社区公共服务的供给效率。多元实体分化的社区组织可以打破公共服务政府垄断经营的障碍。第四，实现社区管理的互控体制。利益不同构的社区组织有利于监督体制的建立。
(三)社区精英身份的分类与获取
社区不是土地和居民的简单组合，社区是国家权力末梢的管理(控制)领域，也是城市居民的生活场域。作为国家与社会生活交接的场域，国家政策、政府利益与公众的生活秩序和社会组织的利益必然会产生错综复杂的关系。行政权力的强行介入过程在城市基层社会中创造了一种独特的治理组织和权威关系结构，其特征是强调基层政权与单一社区组织(居委会)的象征性科层关系。从居委会人员任职的具体要求来看，基层政权最希望得到的并不是完全意义的居民利益代表人。政府更想获得那些满足《中华人民共和国城市居民委员会组织法》参选人要求且具有良好工作能力的人来担任居委会的干部和工作人员，以良好地承担政府委托的各项事务，维持社区秩序，维护基层政府的权威。但是，基层政府对社区代理人的选择还要面对制度环境的约束。首先，基层政府确定的正式候选人不仅要亲政权，还要具有亲民众、亲社区的行为倾向。基层政府无论如何都不会选择民调差、社会资本拥有量低的当地居民出任代理人，况且，国家在城市社区完成的基本任务在于控制和服务，汲取物质财源并不是城市社区管理的目标。所以，居委会的干部从正式出任之初就已经经历了社区民意的筛选过程。其次，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，居委会的从业人员要从当地居民中产生。所以说，居委会从业人员的自身以及家庭利益与整个社区的利益存在千丝万缕的连带关系。在很多情景中，居委会为特定居民群体服务不仅是一种居民利益代理人的职责行为，也是出于维护自身生活秩序和家庭利益的理性选择。所以，城市社区自治组织的干部也就具有了双重代理人的尴尬角色。但是，需要注意的是，他们作为国家代理人的角色是隐讳的但却是实在的，作为居民利益代表者的角色是显性的但却是软弱的。双重代理人看似是国家和社区公众双重利益的代表，但这并不意味着这个特殊的管理单位同时为双方服务。猪口孝曾提出一个令人赞叹的经典判断：“社会为国家浸透，另一方面社会又会对国家的介入具有各种选择值。社会与国家重叠的部分越大，它与国家讨价还价的余地也就相应越大。”[7]换句话说，双重代理人的实际行为还要接受自身组织利益的再过滤过程。如果国家有意继续深化基层民主的发展意愿，那么，基层政权对社区精英的选择难度就会不断加大。现行体制保持不变的话，会继而影响基层政府公共管理的效能。
可以判断，当社区管理职责和治理结构发生实质性变化后，社区精英群体身份的分化和合法化取得路径都会发生转型。既然向利益和权威的授予者负责是代议政治结构的铁律，结合我国的实际国情，我国城市社区空间中必然要存在两类社区精英：
第一，行政精英。他们是政府在社区空间中履行国家政策的一线管理人员。政府可以通过聘用或者人事合同的形式选择适合和熟悉社区行政管理工作的人力资源。因为行政人事规则可以完全掌控这部分人事力量，所以，政府在社区管理过程中的代理成本就会有效缩小。而且，行政精英是民选精英存在的前提。因为居民自治组织的权威、人事来源脱离了国家的直接控制后，社会组织才会具有开放的自主性发展空间。
第二，民选精英。他们是社区居民群体中掌握最大化社会资本的人群。通过正规的基层选举成为社区居民自治组织的带头人。居民选票是社区民选精英合法身份的来源。他们负责主持和运作社区的自治事务，协调民间生活的基本问题，成为政府与民众之间有效沟通的可靠渠道。在我国，社区组织和民选精英不会也没有必要走向与国家对抗的局面。正如Gordon White指出的，“目前中国社会团体扩大影响的主要方式仍然是接近政治体制，而不是构成直接压力。”[8]
三、政策建议
社区治理结构的变革属于基层政府直接推动的强制性制度变迁过程。这种制度变革的最大源动力是国家能力建设的需求。在我国，国家权力向基层社会的渗透是社区管理体制修补和进化过程中最稳固、也是最清晰的常量。精细化的社区治理体制需要国家政策的推动，而且，社区民主包含的自治制度和公民参与权利的落实也需要成熟的官僚政治作为体制基础。故而政府应该从以下四个方面采用逻辑递进的方式进行改革：
1.建构社区行政管理平台。基层政府应该尝试打破社区管理体制多重规则混杂的现状。正视社区行政管理任务繁重的现实，并在一个社区或者多个社区空间内设置独立于居委会组织社区政务中心或者工作站机构，完全实现机构设置和人员编制的行政化设计。只有政府真正回收散落在居委会和其他社区组织之中的行政管理任务和责任，我国基层社会管理体制的深入改革才具有发展基础。为此，有必要在以下几个方面完善社区行政平台建设：第一，科层式的管理结构。社区行政系统直接对政府负责，完成社区的行政管理任务。可以尝试采用政府雇用的人事管理模式，财政接受街道办事处的监管，列入区一级人民政府部门预算。第二，建立专业化的技术权威。政府可以根据自己的工作需要广纳专业人才，充实一线治理力量。社区行政系统以凸显优质管理和服务作为自身权威的有效基础，而不再是社区居民的意向和选票。这在很大程度上可以让政府摆脱社区利益的嵌套。第三，功绩制的利益原则。社区行政管理组织及其工作人员按照工作质量获得新酬和固定待遇。
2.有序倡导居民参与社区民主活动。如果社区行政管理系统可以顺利成立，那么，居委会就不再行使行政管理职能，政府官员的责任就不再与居委会的活动绩效产生关联，国家也会逐步对社区组织开始松绑并有序支持社会力量的发展。居委会直选、居委会对政府工作的评议制度、居委会主任联席会议制度、居民利益的组织化表达活动以及居委会为本地居民提供特色服务的行为都表明社区民主的增量发展和社会组织公共性活动空间的拓展。为了保障我国城市社区民主的有效发展，地方政府必须按照国家法律的要求，鼓励和引导居民逐步扩大基层自治的频率和范围。
3.重视政府回应的责任，建立居民自治组织与政府的有效沟通渠道。政府回应是依靠自身信息、技术和诚信优势通过与公民之间善意的对话交流和教导所引领出的公民理性意志和利益的反应和回复过程。社区管理和社区民主的发展无法脱离政府的支持和监督，政府应该将与社区自治组织与居民的对话制度化。
4.在社区福利事务领域，建立契约管理模式。政府可以通过服务购买的形式弥补社区管理领域中盲点领域。在某些社区服务的生产过程中，例如，绿化、照顾社区孤寡残障人士、社区再就业等。政府可以通过合同的形式与居委会等社区组织签订服务协议。政府从服务的直接生产者向服务的产品质量监督人过渡，这样，既调动了基层社区的工作积极性，又强化了政府的公共权威和公信力。
注释：
①所谓二级政府指的是市、区政府，三级管理指的是市、区、街道办事处的统筹管理，强调的是街道办事处层面的管理，“四级网络”指的是市、区、街道办事处、居委会四级，四个管理层面形成统一的治理力量。
②吉尔茨在《农业内卷》一书中最早使用了“内卷化”概念，在他看来，内卷化就是一种社会或者文化模式在达到确定的发展形式后，停滞不前或者无法实现制度进化的社会现象。杜赞奇使用国家政权内卷化概念分析了20世纪前半期中国国家政权的扩展和现代化过程。在他看来，国家政权内卷化就是指国家机构不是靠提高旧有或者新增机构的效益，而是依靠复制或者扩大旧有的国家—社会关系(赢利型经济)来扩大国家行政职能的。内卷化是一个很迷人的概念，它很形象地描述了某个合法体制寄生于非法体制的发展得以残喘延续的政治现象，直到非法体制突破了原有制度的约束，实现了统治替换，内卷化才会结束。
【参考文献】
[1]詹·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第3页。
[2]杨敏：《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》2007年第4期。
[3]王乐夫：《公共管理的基础理论和体系》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第88页。
[4]邹谠：《二十世纪中国政治——从宏观历史与微观行动角度看》，香港：牛津大学出版社，1994年，第225页。
[5]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、G.宾厄姆·鲍威尔：《比较政治学——体系、过程和政策》，北京：东方出版社，2007年，第208页。
[6]徐勇：《治理转型与竞争——合作主义》，《开放时代》2001年第7期。
[7]猪口孝：《国家与社会——宏观的政治学》，北京：经济日报出版社，1989年，第92页。
[8]Gordon White, “Prospects Civil Society in China: A Case Study of Xiaoshan City”, Austrdian Journal of Chinese Affair No.29, 1993, p.68.
【作者简介】王巍，中共广东省委党校行政学教研部副教授、管理学博士(广东 广州，510053)。