政策终结的制约因素辨识

【内容提要】 政策终结是提高政策绩效的有效方式，但目前政策终结障碍重重，通过对政策终结的制约因素剖析，可以为政策终结提供突破口进而改善政策绩效。通过对文献及其现实的研究发现，以下四种力量制约着政策终结的顺利推进：行政理念的传统保守取向衍生强烈的忠诚可能会顽固地抵制变革，排斥与现有政策相左的事情；行政自由裁量权的扩大促成了行政官僚转变为涉及他人利益的自身利益的终极法官；政策问题本身、政策执行过程以及外界环境等多种因素干预表明任何一个自变量的不确定或模糊性都会影响政策质量的判断；政府系统中的职能、组织、政策与项目之间的相互交织与互为手段使得政策终结的方式、资源、推动力选择更具复杂性。
    【关 键 词】政策终结 行政理念 准立法权 政策效果 终结形式
    博得拉·斯通认为政策并不是永恒的真理，而是会被更好的政策所取代。[1]这隐含着政策的结束和再生都是不可逆转的规律。正如人的生命要终止，公共政策也总有终结的一天。但过时的、无效的政策不会自然地消亡，它需要政策主体有意识地废止。在政策科学中，我们把这种政策行为称为政策终结。政策终结是指政策主体通过对政策进行慎重的评估后，采取必要的措施以终止那些过时的、多余的、不必要或无效，甚至错误、不公正、不平等的政策。
    这里的政策可能是行政规章，或总理、省长等发布的行政命令，也可能产生于公民直接投票决定的一项具体政策。政策甚至可能以从未被写进正式文件的形式出现，这类政策实际上是政府长时间依赖的多次决策、行动、立场和姿态选择的结果。[2]在目前中国的政治环境中，“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”[3]
    公共政策系统处于与外部环境的生态交换过程中，相互作用，需要彼此适应才能充分发挥政策作为有效的公共管理手段之价值。官僚体系不受限制的政策制定权为政策的冗余和冲撞埋下了隐忧；制定者能力的有限性、技术发展滞后性等因素决定了政策带有一定的残缺；节省成本意识的增强、政治环境变化以及明显的政策失败等皆是政策生态的硬伤，需要以政策终结方式防止政策系统硬化。当然，政策终结还有很多具体原因，如淮安市国土资源局网站公布62个部门规章被废止原因[4]：上级部门关于废止相关部门规章的决定出台；体制已经发生变化；国务院已经出台相关条例；已经有新的相关制度；部门规章与国务院条例不相一致；阶段性工作已经结束；相关制度已经取消(如《关于进一步明确国家投资土地开发整理项目管理有关问题的通知》的废止因为行政审批已取消)，过时(如《江苏省城镇国有土地使用权申报登记工作的补充规定》)。尽管现实中有足够多的理由要求政策终结，但实践中政策终结受到各种因素制约，如管理机构的准立法权扩大化、政策质量的多元因素干预性、意识形态的短期难以改变性等。
    一、行政理念的传统保守取向
    
    人是政府的主体，特定的文化背景、意识形态及各种价值、思想、观念、心理、舆论等都会影响公务人员的思想和行为，并进而影响政府机构系统的运作和功能。[5]公共政策往往是由一个看不见的过程产生出来的，是对事件有不同看法和意识的人们互动的结果，是多个有影响力的思想的综合。[6]一定时期内主流意识形态具有相对的稳定性和渗透性，政策终结有点逆当下意识形态的意味。尤其是高层次的政策终结意味着对前任执政理念的否定和改造，因此行政理念的保守趋向性也制约着政策终结。Justin Greenwood认为低效并不是导致终结的充分条件，意识形态或许可以构成一个理由。[7]一项政策之所以能形成，是因为它有着政治支持，也许这样政策的政治支持者并不是很多，但强烈的忠诚可能会使他们顽固地抵制变革，排斥与政策相左的事情。
    马克思在《德意志意识形态》著作中创制了意识形态这个词，并认为意识形态是个中性词，对社会起保守作用或进步作用。马尔库塞则认为意识形态是一种幻想或欺骗，科学技术本身就是意识形态，是一种更具欺骗性、更具有辩护功能、以无形的巨大力量支配着人们的思想。Linda Courtenay Botterill提出意识形态和制度变革的结合，尤其是政策网络比较松散时，会导致政策变革中政策网络终结。“观念与想象是没有边界的；它们比产品传播得更快，并且按理说影响也更大。”即作为意识形态的观念和想象比其他要素有更强的影响力。[8]德利翁通过诸多政策终结研究提出政策终结与其说是政策分析决策的结果不如说是政治的产物。政治价值观和意识形态是政策终结是否被采纳的主要决定因素。德利翁强调不是经济和效率而是价值观和意识形态才是终结中的根本问题。[9]丹尼尔斯也提出意识形态是政策终结失败的一个原因。Harris把政策终结的限制因素归结于意识形态因素。西方国家大都是轮流执政的政党制度，我国实行中国共产党领导下的多党合作制。虽然政治制度大相径庭，但意识形态对政策终结的制约是普遍的。政策制定者在制定政策时往往追求政策尽可能长久，能一劳永逸更好。尤其是意识形态作为一种历史和现实交织的产物，具有一定稳定性。受这种意识形态的影响，政策决策者对先前政策的判断和认识都会趋于保守。
    二、官僚机构的准立法权扩大
    
    “黛博拉·斯通认为世界是由连续性构成的，而不是由范畴构成的，这一点对于自然世界为真，对于社会事务同样为真。”[10]“在一个连续的世界中，边界从根本上说是不稳定的，无论是概念上的、物理上的还是政治上的边界，都将会发生边界的战争。”[11]政策的边界也是不稳定的，源自其他相关因素的不稳定。政策的不稳定意味着政策内容的增缩和政策效力的扩减，两者都与政策终结挂钩，官僚机构的准立法权关系着政策的内容和效力变更。
    一项对政策执行问题的20年研究最终证明，局部层面中的政策执行官员拥有相当重要的自由选择权，以确切地决定如何根据不同的地方环境把国家政策转化为具体的决策。[12]民主宪政赖以建立的合法性可被视为一种信念，即公共管理者有权制定和执行公共政策，有权实施政治权威和行使裁量权。[13]
    20世纪，古典行政管理中政治与行政二分，不仅是行政学理论的叙述原则，而且也是一种既定的研究方法，这与西方多党制与公务员制度相互促进、相互影响。但在现实中，政治与行政分开是不实际的，政府在执行公共政策方面有很大主动性，广泛使用自由裁量行为来处理比较含糊或一般性的法律，在政策制定过程中，文官意见也常被咨询和听取。20世纪60年代公共政策科学走向繁荣时的研究者认为政府最重要的活动就是公共政策的产出，行政本身就是政治的组成部分，在执行政治任务过程中，不断作出因地制宜的决策，这也是政治意志的体现。[14]可以说，官僚处于政策之中并在主要的政策中活动。在日常的公共管理实践中，权力存在于那些执行和实施的人手中。政策的制定和取消都是由行政管理者作出的。由于现代社会的复杂性，一般原则的形成和具体事实的管理也不再界限明确了。“在宽泛的管理和具体特定问题之间，必须采取许多中间过渡性的措施。”[15]大部分的立法都不得不由法规、规章或命令来补充，任何部门高层官员的主要工作都与政策性事务相关。
    在政策产生实际效果的地方，政策出自于地方官员与受影响群体之间的互动。一个令人惊奇的表现就是，公共行政以及公共政策都变得越来越短视，它的随机性越来越强，几乎各个国家都疲于解决不断涌现的临时性问题。[16]近代社会的法制倾向于永无止境地要求制定规则和条例，而制定规则和条例的启动又往往是由官僚体制中的政府官员承担的，并且越来越倾向于由官僚体制中的下级官员来承担，结果就出现了立法泛滥的情景。[17]法制的逻辑悖论也就难以避免，一方面法制社会要求在形式上有着宪法的终极权威。另一方面，法制社会实际上鼓励立法普遍化和扩大化行为，这又是与对维护宪法权威相矛盾的。奥斯特罗姆指出：“主权者，作为法律的终极渊源，高于法律，可以不向法律负责。行使最高权力并拥有最终决策权的人，在法律上和政治上不向其他人负责，对社会中其他人来说，他们在根本上就是不法分子(在法律范围之外)。占据这些位置的人是涉及他人利益的自身利益的终极法官。”[18]
    三、政策效果的多元理性干预
    19世纪以及20世纪大部分时间里，人们尤其像美国这样的发达国家中的人们，都认为发展从本质上来说是不受限制的，技术和市场能提供我们所需的一切。然而，进入21世纪以后，人们发现根本不是那么回事，公共行政管理者的日常工作要受绩效结果评估、缩减开支、增强政府回应性等多种因素的影响，需要提高其政策制定水平及其执行质量。[19]公共政策制定是一个复杂的政治过程，由于利益集团、“无知的选民”的存在，等级制本身的障碍、政治家的个人主义、政府部门的本位主义等综合因素，使得政策很难反映公共利益，也不符合有效的资源配置。换句话说，公共政策质量受到政策问题本身、政策执行过程以及外界环境等多种因素干预，这就决定了政策质量是一个受多个自变量制约的因变量，任何一个自变量的不确定或模糊性都会影响政策质量。不确定性与模糊性相关联，但不能等同。不确定性是指对于将来要发生的事情无法做出准确的预测，模糊性可以被看做是矛盾性，而不确定性则指无法预知或不能精确了解。信息也许会减少不确定性却不能降低模糊性。政策终结有意改善模糊性和不确定性造成的政策效果不理想，服务于政策质量的改善。一般认为以下三种具体情况制约着政策质量：政策问题归类错误导致政策本身错误或无效；政策执行过程支持条件不足造成政策难以为继；外界环境变化挑战着政策价值和适应性。
    一项政策的权威性首先受制于政策的合法性。政策合法性的缺失涵盖政策主体合法性缺失、内容合法性缺失和程序合法性缺失。程序的正义不亚于内容的正义。“程序之所以重要，主要是因为它是规范决策主体行为的有效途径。如果没有程序作保证，公共政策的制定就很有可能演变成随机性行为。”[20]政策终结过程的程序也有防范终结随机性的功效。政策内容有时候也会有合法性问题，如果公共政策的内容与国家宪法和现行的法律法规相抵触则不具有合法性，政策质量和效力将受到质疑。安德森明确提出政策不服从还可能产生于法律的含糊不清。如1999年沈阳市制定的《道路交通事故处理办法》中主张的“撞了也白撞”因为与法律抵触而不得不调整。[21]有时候由于政策制定不及时，刚出台就已经不适应形势，滞后于社会发展实际。由于制定的法规政策本身缺乏长远性、科学性、可持续性或延续性，使政策本身缺乏生命力而难以执行。不管是政策制定主体、程序还是政策内容缺乏合法性都需要及时终结，减少对公众和政府的双方面损伤。
    政策终结的制定和执行是个非常复杂的过程，既有国际力量，也有国内力量，既有国际规则也有国内规则，还有诸多的潜规则。[22]公共政策逐渐受到全球环境的影响，正式的政策制定机构，无论是立法、行政或是多边组织，常常不能快速地获得制定有效公共政策的重要信息。“社会与经济的全球整合使得公共政策范围跨越了国家的边界，这使得决策制定者权力由于地域性限制而常常鞭长莫及，难以对问题起源做出准确判断。信息技术的发展也要求政策制定者发展新的治理能力，需要向企业管理者学习，学习他们获取信息的能力。除了空间和时间的限制，政策制定者还要处理更多跨越官僚自身专业训练领域的知识问题。”[23]信息阻塞是政策制定和政策终结中需要解决的问题，政策失灵引起的政府失败屡见不鲜。经济学家阿瑟·萨尔特爵士(Sir Arthur Salter)认为是经济利益的压力导致了政府的失败，而不是人类智慧能力上的有限性导致了政府的失败。他认为利益是政策管理失败的罪魁祸首，有些时候政策的低效往往不是起初就有的，而是随着环境变迁逐渐显露的。
    政策失灵是政治生活中颇为复杂的现象，政府为某种目标的实现，有可能产生顾此失彼的失灵现象，也有为掩盖某种错误而人为制造的政策失灵，还有政府决策和行为违背科学规律而造成的失灵等。所有政策失灵都源自于政策质量的多元受限性。环境的急剧变化、技术变迁、社会问题的复杂化、第三部门的崛起、人口构成的变化等相互作用、相互联系对公共组织及其政策行为的影响是累积性的。詹姆斯·E.安德森认为公共问题是由多重因素引起的，而政策却可能只是要解决其中的一个或数个问题。公共决策是个复杂的过程，存在重重困难、障碍和制约因素，使得政府难以制定并执行好的或合理的公共政策，导致公共政策失败。按照公共选择和政策分析学者的看法，政策失效的主要原因是公共决策过程的复杂性和现有公共决策体制和方式的缺陷。[24]政策在执行过程中，受到执行力、目标团体以及政策本身的影响，有时候也会出现政策失败，政策失败并非总对应着政策终结，很多时候经济利益的损失并非是政策终结的充分依据。
    人们对政策的需求会随着环境变化，一般变化周期较短。但政策供给需要一个相对较长的学习、设计、实施和磨合的过程。不仅要有价值追求，也应有建设性、改造性、行动力、具体的措施、方法和技术。[25]因此得出政策具有时滞性。这种时滞性也是制约政策质量的因素之一。
    四、终结形式的错综交叉属性
    
    一般认为项目终结、政策终结、组织终结、职能终结是政策终结的四种主要形式。现实政策领域中，至于哪一种终结形式更普遍，很难武断地得出结论。有学者认为政策终结的难易度依项目终结、政策终结、组织终结和职能终结逐渐上升。也有学者提出政策终结的难易度并非按照此种顺序发展，实际的终结难易度是跳跃的、无章可循的。不同的终结形式往往错综交叉，有些政策终结甚至可以同时作为两种或两种以上的政策形式来理解，如果将目的和手段进一步逻辑推进的话。不同的终结形式对应不同的终结程序，在议程设置、执行反馈中都有重大差异。以项目终结和职能终结为例，项目终结往往通过内部提议就可以终结，而职能终结需要由最高部门通盘考虑和综合决策后才可能终结。两者遇到的抵制力大小悬殊，在终结执行中资源获取量和资源获取能力的要求也不一。尽管不同的终结形式有着不同的具体终结过程，但一般情况下都需要经过议程设置、终结主体的确定、终结资源的获取、终结方式的选择、终结信息反馈等阶段，只是在具体环节中的要素配置、力量对比、作用模式有差异而已。
    除了上述的政策终结制约因素，学者们还提出了诸多障碍因素。德利翁较早地提出政策终结会遭遇六方面的制约：心理拒绝、组织惯性、动态的保守主义、反终结联盟、法律成本、高昂的沉淀成本。[26]丹尼尔斯认为组织规模本身就是一种抵制，组织规模越大，其所构成的反终结联盟越大。[27]Geva－May认为政策终结是种学习或发现过程，他认为组织的持续性和内在成本是终结的主要阻力。[28]Hogwood和Gunn将缺乏政治动力、不利后果以及拖延和拒绝等作为终结的限定因素。托马斯·戴伊也指出政府的政策方案很少被终结，“即使政策制定者自己已经完全意识到政策的欺骗性、浪费和无效率，或者报告已经表明了收益与成本之差是负值，政府仍然会想方设法地让政策继续存在下去。”[29]戴伊还提出虽然政策方案制约因素有差异，但有几点共同原因。[30]第一，收益集中，成本分散。政策方案的有限收益集中于规模虽小但组织有序的群体，而政策的巨大成本却由不太知情、规模庞大而毫无组织的公众分担。尽管政策收益人人数不多，但他们关心该政策，见多识广，并积极主动支持政策。而方案成本过于分散，对于个人来说，只承担了一点点成本，没有人愿意花费时间、金钱和精力去负责组织，查清事实，积极反对该政策。结果就是该政策继续延续，不管其社会成本有多大。第二，立法机关与行政机构的利益。行政机构的工作依赖于政策的延续性，否则政府的地位及其相应的收益、薪酬、威望等面临丧失风险。对政策有管辖权的立法系统议员，通常又需要政策受益人提供竞选资助，因此他们会利用职务保护失败的政策。第三，渐进主义的政策实践。政府很少在既定时间内整体考虑一项政策，几乎只是考虑一些边缘化的建议。负面评估结果也只意味着对失败政策增加的减少，或者消减那些时机已经成熟的方案的预算。失败的政策可能会换一个名称或主管机构，保持同样的目标、内容和体系继续存在。
    爱因斯坦曾说过，问题的发现和系统阐述要比得到解答更为重要。解答可能仅仅是数学或实验技能问题，而突出问题的新角度，从新的角度去考虑老问题，则需要创造性的思考和想象。政策终结能否成为提高政策绩效，增强政府合法性的良方；能否成为落实科学发展观、推进和谐社会实现的助推剂，必须首先准确辨识政策终结的障碍因素，继而才有可能针对性地消除阻力，扩大动力，最终实现及时、必要的政策终结。
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    【作者简介】张丽珍，江苏淮阴师范学院政治与公共管理学院讲师，博士，江苏 淮阴 223300。