公共事业民营化的法律障碍与现实阻力

【内容提要】公共事业民营化改革主张在公共服务体系中打破行政垄断的格局，引入市场和社会力量，形成公共服务供给中多元竞争的格局。民营化为改善公共事业管理绩效带来希望的同时亦增加了公共服务管理的复杂性和不确定性。从实践来看，前置的法律限制与后续法律保障的缺失构成了我国公共事业民营化改革的法律障碍，而来自政府官员和员工的反对以及根植于公共服务体系中的责任与控制问题则构成公共事业民营化改革的现实阻力，公共事业民营化改革的有序推进有赖于法律障碍的消除和现实阻力的化解。
    【关 键 词】公共事业民营化 法律障碍 现实阻力
    改革开放30多年来，我国社会主义市场经济获得了长足的发展与进步，但是公共领域中的“计划”思维和传统意识形态的力量依然十分强大，政府在公共事业中的主导性地位依然无可撼动，在公共事业领域导入市场机制对于政府管理者、社会公众以及潜在的市场主体而言都是一个巨大的挑战。这种挑战不仅源于民营化所带来的利益格局的重新调整，还源于民营化对于传统思维、观念和认识上的颠覆与重构。尽管民营化的支持者极力地鼓吹民营化的种种利好，可这种美好的愿景是建立在理想化的假设之上的，市场力量参与公共服务供给固然为改善其绩效带来了希望，同时也增加了公共服务管理的复杂性和不确定性。因为，“改革仅仅意味着按照某些团体或个人提出的方向进行改变(change)，它并非必定意味着改进(improvement)”①。民营化犹如汪洋大海中的一艘小船，任何一个微不足道的外力都可能改变其航道，使其偏离预定的目标，法律层面的障碍、政府官员和员工的反对以及根植于公共服务体系中的责任与控制问题都会成为这种改变方向的外力。可见，民营化面临着多种阻力和约束条件，公共事业民营化的改革者在追求民营化的工具价值的同时必须对民营化面临的阻力和约束条件给予足够的重视，“民营化就像拆除炸弹，必须审慎对待，因为错误的决定会导致危险的后果”②。
    一、公共事业民营化的法律障碍
    
    公共事业民营化不可避免地涉及到旧体制的打破和新体制的逐渐形成，公共事业将一改长期以来作为政府附庸的角色，而以完整的、独立的市场主体的面目出现。公共事业民营化改革后政府与事业单位的关系将由原先的领导与被领导的关系转变为市场经济条件下平等协商的关系，在公共服务的供给中政府的角色将由原先生产的角色转变为安排与监督的角色，这一系列变化的过程实际上是法律关系调整的过程。③因此，在公共事业民营化改革中必须营建一个良好的法律环境。缺乏有效的法律规制，公共事业民营化改革将会失去有效的控制，民营化的美好愿景也会因此变得飘忽不定起来。
    民营化这一新型的公共物品供给模式不仅是官僚机构应对诸如管理危机、信任危机、财政危机的一种新思维，同时也将在前所未有的程度上改变政府、公民、市场与社会之间的关系。民营化作为一种新思维、新机制，无疑对传统的法律制度提出了极大的挑战，进而衍生出了众多的法律难题。法律因此成为了钳制民营化改革的首要因素。民营化大师萨瓦斯(E. S. Savas)鲜明地指出了这个问题，“在美国，各式各样的法律壁垒阻碍了民营化。州法律可能禁止协议投标并确定合同的最长期限，后一规定妨碍了基础设施工程的长期合同承包。其他州甚至有法律禁止将某些社会服务合同外包给私营企业，禁止营利性医院的存在。”④皮埃尔·古斯兰(Pierre Guislain)在分析社会主义国家宪法制度的基础上提出，“许多社会主义国家的宪法明确规定所有的生产资料(包括企业)都是国家的财产或属于全体人民，并且赋予国家(或公共部门)拥有和使用这些财产的权力……此外，部分社会主义国家的宪法中包含了诸如限制外国资本投资部分领域的规章，这显然成为阻滞民营化项目推行的障碍。”⑤从我国现行的法律状况来看，公共事业民营化改革遇到了一种双重法律障碍——前置的法律限制与后续法律保障的缺失，前置的法律限制突出地表现为现行宪法、法律和法规等对于公营经济的保护和对于私营经济的限制、排斥和歧视，后续的法律缺失则突出地表现为现行法律、法规对于民营化后的相关事宜规制的不到位。这种双重的法律障碍鲜明地折射出了中国社会体制转轨过程中“破旧立新”的时代痕迹。
    (一)前置的法律限制
    
    从法律条文上看，现有法律对于民营经济进入公共事业领域的限制或禁止，既有来自宪法和法律的规定，也有来自行政法规和部委规章的规定，地方性法规和地方规章也作了为数不少的各种规定。例如，现行宪法第七条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量，国家保障国有经济的巩固和发展”。第八条第三款规定：“国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益。鼓励、指导和帮助集体经济的发展”。第十一条则规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”。从上述宪法条文规定的内容和所采取的方法可以看出，宪法对于国有经济给予了保障性保护，对于集体经济给予了鼓励性保护，而对于个体经济、私营经济等非公有制经济则给予了限制性和监督性保护。尽管宪法对各种所有制经济均给予法律保护，但这种法律保护并非一视同仁的保护，而是有差别、有选择的保护，对个体经济和私营经济而言则甚至可以说是有歧视性的保护。可见，宪法没有给予民营企业平等的保护权和公平的竞争权。正如国内有的学者所指出的那样：“公共行政民营化在我国宪法上暂时找到直接肯定的依据可能很难，但同时反向的抽象排除规定也很难找到。在公共行政民营化的法律依据上，我国虽然没有明显的禁止性规定，同时也很难找到规范运行的法律规定。”⑥
    (二)后续法律保障的缺失
    
    如果说前置的法律限制对于公共事业民营化的影响主要表现在社会资本进入公共事业领域的准入门槛上的话，那么后续的法律缺失则直接影响到公共事业民营化的操作与实践层面。
    公共事业民营化改革必然会涉及到诸如产权制度、投融资体制、人事制度、财务制度、税收制度、债务流转、社会资本退出机制、政府监管模式等一系列相关制度的变迁与调整，需要政府事先制定一整套的法律制度加以规范，那种单一的、零星式的规制方式的效果往往是难以令人满意的。⑦譬如说，目前相关法律对公共事业招标方式和拍卖方式的程序设计、公共事业特许经营合同的内容和补贴方式、经营权期满后的移交办法、行政监管的法律依据、服务定价的原则和方式、监管机构的职权划分、对监管机构的再监督等方面的规范，要么是过于原则和宏观，缺乏可操作性，要么就是基本尚处于空白状态，此种状况对于公共事业民营化改革的推进是十分不利的。由于至今尚没有关于公共事业实施产权制度改革的规范性文件，公共事业民营化改革后只能参照公司法等企业规范性文件，但是公共事业与企业在性质、功能、服务模式、服务的特殊性等诸多方面存在着较为明显的差异，这在法律环境上一定程度地影响到了民营化后的经营管理和健康运行。
    公共事业民营化尽管从形式上表现为社会资本进入公共事业领域，但社会资本介入公共事业领域仅仅是改革的逻辑起点而已，民营化能否奏效更多地取决于后续的制度安排，而后续法律的缺失无疑增加了这种行为的不确定性和风险。在当前的法律环境下，社会资本大规模进入公共事业不仅显得困难重重，甚至是前途未卜，社会资本采取谨慎的态度，有限度地参与公共事业民营化改革不失为一种更为理性的选择和明智的策略。有鉴于此，加快公共事业民营化法律法规建设步伐，降低民间资本准入公共事业领域的门槛，完善公共事业民营化操作中的立法规定，成为推进公共事业民营化改革的当务之急。
    二、公共事业民营化的现实阻力
    
    如果说法律层面的障碍是公共事业民营化过程中必须面对的刚性障碍的话，那么操作层面上的障碍则是民营化改革中改革者必须面对的柔性障碍。市场力量与社会力量参与公共事业不仅仅意味着公共事业在所有权和经营权方面的变化，对公共事业领域的政府官员和员工的切身利益都将造成深远的影响。此外，公共事业民营化改革还将引发责任与控制方面的问题，这是一个非常棘手但必须加以慎重对待的问题。
    (一)政府官员的反对
    
    如果把民营化视为制度变迁的话，政府官员显然是这一强制性制度变迁的主导者，政府官员的态度在相当程度上决定了变迁的路径、方向与结果。民营化改革不可避免地会涉及到公共事业领域内利益格局的重新调整与再分配，这些利益包括权力、地位、身份、经济利益及相关的社会权利，对于政府官员而言，这种利益上的冲击是显而易见的。在公共事业民营化政策的视阈中，政府官员扮演着双重角色——既是改革的推动者又是改革的潜在对象，正是这种双重角色决定了政府官员在改革过程中的矛盾心理——既支持又反对。为厘清公共事业民营化改革中政府官员对于改革的态度，我们把政府官员分为三种类型即政治家、倡导者和保守者，并对其价值结构和行为选择作一具体分析⑧。
    政治家是高层政府官员，通常情况下他们忠于整体的社会，渴望得到权力与声望，在一定的范围内是利他的，因为他们效忠他们所看到的“一般福利”。这些高层政府官员对于公共事业民营化改革大多数持支持的态度，普遍赞同在公共事业经营管理中部分引入市场力量和社会力量，以期改善公共服务的供给效率并降低政府的财政负担，但是这种支持通常是以能够提高政治家的声望或赢得晋升的政治资本以获取更多的权力作为前提条件的。正如美国学者安东尼·唐斯所言：“由于每个权力攀登者都寻求权力、收入以及声望的最大化，它总是渴望更多地拥有这些利益”⑨。因此，对于公共事业民营化改革中的政治家而言，理想的民营化前景和良好的社会评价往往是他们所期待的，这种情形不仅符合了他们所追求和效忠的“一般福利”，同时也能增进他们的个体福利。甚至只要政治家提出在公共事业领域进行改革就足以为其赢得声望，因为“在某种意义上，‘改革’一词本身就具有积极的含义，以至于仅仅承诺要进行改革，在政治上就足以激励变化的发生。”⑩所以，对于政治家而言，改革本身的重要性有时会超越改革的结果，因为仅仅承诺推行改革似乎就已经能够为其赢得政治支持，至少表明了对公共服务供给现状的不满以及追求高效公共服务的决心。当然，我们并非否定民营化结果的重要性，因为一旦公共事业民营化改革无法达成预期的目标，政治家往往就将面临着责任危机，所以政治家期望民营化能够在适宜和适度的条件下推行，以确保改革能够在可控制的范围内，因而对于公共事业民营化改革中的合同承包、租赁、特许经营、股份合作等模式较为支持，而对于涉及控制权转移的产权改革如某项事业的整体转让(完全出售)模式则显得异常地谨慎，甚至是旗帜鲜明地表示反对。
    政府官员中的倡导者是公共事业民营化改革的重要推动力量，这一群体效忠于一套宽泛的公共职责或更宽泛的公共组织，追求权力，因为他们试图对公共事业民营化改革政策形成重要的影响。当然，他们支持公共事业民营化改革不仅仅是为了对政策本身形成影响，还因为公共事业民营化改革政策能够带给他们利好。诚如戈登·图洛克(Gordon Tullock)所指出的那样：许多官僚组织的职位对其在位者产生了巨大的压力，促使他们变成政策的倡导者，从而提高与他们职位相关的的权力、收入和声望。(11)民营化政策倡导者普遍认为民营化改革为改善公共事业经营管理状况、提高公共服务供给效率带来了希望，并试图在这一美好愿景的达成过程中形成自己的积极影响，从而体现自身的价值。公共精神在民营化政策倡导者的身上得到了充分的展现，他们中的许多人都强烈地期待为公共利益服务，然而，一旦改革涉及到他们自身的行为或利益时，他们对公共利益的强调就开始显得不够。(12)所以，在公共事业民营化改革中，政策倡导者的支持态度不是一成不变的，他们的支持态度往往是建立在民营化改革能够给其带来利好的基础上的，当民营化改革对他们的既定权力、地位、收入和影响力形成潜在或现实的威胁时，支持的态度将可能转变为反对的态度，原先的政策倡导者将有可能转变为政策的反对者。
    保守者是公共事业民营化改革遇到的重要制约力量，这一群体几乎只考虑便利和安全，渴望保留已经得到的权力、收入和声望的数量，而不是它们的最大化。保守者的这种价值结构与行为选择逻辑使得他们抵触甚至敌视民营化改革、认为公共事业民营化改革将给他们带来无可弥补的损失。公共事业民营化形式上表现为服务供给模式的一种转变，但是对于政府而言，实则为治理模式的转变。这种治理模式的转变集中地体现为政府对于公共服务的投入机制与监管机制的变化，公共事业民营化改革后政府单一的投入机制转变为了多元化的投入机制，政府的直接监管模式转变为了间接监管的模式。同时，民营化后公共事业的经营管理模式将发生重大的转变，市场化导向的经营模式将取代传统行政主导下的经营模式，民营化后经营管理者对于政府机构、政府官员的态度将随之而发生显著的转变，官僚机构的满意将不再是首要的，顾客(公民)的满意成为民营化后经营管理者首要和优先考虑的问题。上述变化带给相关政府官员的影响是巨大的：民营化强调在公共服务供给中更少地依赖于政府而更多地依赖于市场，也意味着公共事业管理机构要进行相应的变革以适应民营化后的新局面。可见，民营化后管理机构的精简、改革与重组将成为一种必然的选择。机构精简则意味着要撤销、合并部分机构和岗位，减少部分行政人员或者引起机构职位级别的变动，对某些政府官员而言“就意味着完全失去或部分失去原先的权力和地位”(13)。如果失利者得不到新的补偿，必然会激起不满、抱怨，更有甚者会行动起来以形成集体抵制。同时，民营化改革意味着对原有组织历史和现状的某些否定，进而引起成员对组织情感的否定，结果造成了部分政府官员的心理失衡，而民营化后经营者对于政府管理机构态度的转变更是加剧了这种心理失衡。对于渴望保留已经得到的权力、收入和声望的保守者而言，民营化所带来的权力、利益和心理方面的变化是他们所不能接受的，面对公共事业民营化改革，他们强烈反对使目前拥有的权力、收入和声望受损的变革，同时却没有获得更多的这种“物品”的强烈愿望(14)，维持现状并排斥改革成为了保守者们一致的反应与选择。
    (二)员工的反对
    
    公共事业民营化改革的最大障碍恐怕就是来自员工的反对。面对民营化改革，许多员工担心会失去岗位、工资降低、福利减少、工作环境发生变化、工作负荷增加以及新的工作岗位、新的上司、新的同事等一系列问题，种种担心导致员工对于民营化改革持近乎本能的反对态度。诚如萨瓦斯所指出的那样：“一些人相信政府在道义上优于私人部门，他们对民营化的担心出自于本能。其他人则信奉一种失败的经济哲学，继续钟情于行将熄灭的乌托邦火炬，尽管乌托邦体制已经全面崩溃。某些人本能地痛恨民营化，并对私人部门持永久怀疑态度。带着对市场和资本主义的天然憎恨，他们煽动对成功企业家的敌对情绪，把市场力量视为一种必须克服的罪恶。”(15)普通员工的反对成为公共事业民营化改革中必须直面的重大阻力。
    员工作为公共事业民营化改革的直接对象，对于民营化的感受是深切而又直观的，他们对于民营化改革的感受和担心远远超出了局外人的想象。许多公共事业领域的员工毫无掩饰地表达了对民营化改革可能导致的失业问题的担心，在他们看来，公共事业民营化改革意味着对现行经营管理体制的不满，意味着要提高经营管理的效率，而效率的提升意味着可以用更少的人从事同量的工作，这也就意味着有人将成为“多余”的人。事实上，民营化改革确实如部分员工所担心的那样造成了从业人员的失业，轰轰烈烈的江苏宿迁医疗改革就造成数千名医院员工的下岗。一项针对英国民营化改革的研究表明：随着企业盈利目标导向的强化，民营化将带来大规模的裁员。14个大型国有企业平均超员13，因而民营化后裁掉了14的雇员。除了那些因放松管制和自由化导致市场竞争力下降的企业之外，留下的工人成功地维持了与其他可比团体相近的工薪水平。(16)无独有偶，萨瓦斯在剖析了美国许多民营化案例后指出：国有企业民营化改革往往都会造成变相的失业，这种局面显然不是员工们所期待的。国有企业的雇员反对去国有化(denationalizaiton)就像政治家爱慕选票一样自然，这已经成为了一条普遍的规则。(17)
    公共事业转换为民营机构后往往意味着对公共雇员的需求不再那么大，这种结果不仅会招致员工的反对，往往也为工会所不能接受，即便是员工能够从公共服务生产率的提高中获益，工会也会表示反对，尽管反对的理由实在是显得有些过于牵强。公共事业民营化改革通常给参加工会的工人带来好处但却给工会领导人带来不利。工人们可以由私人承包商提供有保障的工作，可以加入一个新的工会，并且在工资和提升机会方面变得更好。但在劳工领导人眼中，民营化意味着失去会员和会费。所以，“公有企业的员工和他们的工会毫不保留地表达了他们对于民营化的反对意见，甚至提出许多冠冕堂皇的理由证明民营化对于公共利益的危害，试图把自己的利益隐藏在顾客利益的名义下”(18)，从而达到拖延或阻碍民营化改革的目的。
    裁员问题是公共事业民营化改革中非常棘手的难题，但裁员问题仅仅是员工反对民营化的开始。公共事业民营化战略目标的实现往往需要诉诸一系列的战术变革，诸如改进服务作风、优化服务流程、强化服务质量、拉大收入差距、实行绩效工资、增加劳动强度等，这些变革无疑会给民营化后的员工带来极大的压力。尽管民营化并不意味着员工收入状况的恶化，许多公共事业民营化后员工的收入水平得到了不同程度的提高，但是不同岗位之间收入差距的拉大所引发的不满往往超出了个体收入增加所带来的满足感，改革的公平性因此会受到质疑。这种不满的情绪可能因为某种极端状况的出现而升级为仇恨，“强烈的仇恨也可以因为公共部门内部差别的拉大而出现——例如，如果基层员工发现自己的工资减少，而他们的上司却得到了和私营部门相似的工资，而且还有可观的业绩奖金，仇恨情绪就会出现。”(19)可见，公共事业民营化改革会导致员工的心态发生重大改变，收入差距的拉大、工作强度的增加、发展前景的不确定、员工身份的转化等都是引发员工不满的导火索，尤其是员工身份的转化将对民营化改革形成重大的考验，毕竟公共雇员的身份所象征的稳定、地位、保障等优越性是民营部门所无法比拟的，加之“由于长期以来对公共雇员的父爱主义和庇护政策已经植根于文化中”，使得致力于公共事业民营化的改革者屡屡受挫，员工的态度成为左右民营化进程和成效的一大重要因素。2011年在浙江余杭和江苏宿迁等地出现的政府回购民营医院的做法从实践层面印证了这一事实。
    (三)责任与控制问题
    
    政府在公共服务中担负着义不容辞的责任，但是政府在公共服务中的责任并不意味着所有的服务需求都具有公共性特征，政府对所有的服务需求都具有义不容辞的责任。譬如说，医疗服务需求所具有的鲜明的层次性、复杂性和不确定性决定了只有当医疗服务需求呈现出公共品或准公共品特征时，才谈得上政府对于此种医疗服务需求的公共责任。(20)这意味着并非所有的医疗卫生机构都是公益性的，是否具有公益性关键看医疗服务的性质和特征，那些提供基本医疗卫生服务的医疗机构是公益性的，政府理应担负满足基本医疗服务需求的公共责任，而那些提供个性化、特殊性医疗卫生服务的机构显然不属于公益性范畴，这部分服务需求完全可以通过市场机制予以满足。(21)以感冒为例，流行性感冒的预防和诊治属于公共需求，感冒并发症的治疗属于私人需求。如果政府认为其有责任预防流行性感冒的发生，控制流行性感冒的蔓延和扩散，就可将流行性感冒纳入基本医疗项目，提供免费或限价服务。
    公共事业民营化的成效往往有赖于公私部门合作伙伴关系的建立。但是，公共组织与私人机构直接联系在一起，可能使公民感到不解，即公共机构的行为是否真正是为了“公共利益”。而且，在公共机构内部，很多组织影响了单一项目的执行，因为内部组织的政治纷争使明显的单一项目的执行更加复杂。此外，不断依赖私人机构提供公共服务，强化和加深了政府的离散性。(22)可见，公民对私营机构参与公共服务所引发的责任与控制问题表示了深深的担忧。同时，有学者认为：“简单地将公共责任与私人责任相互交换并不能解决问题，即使有明晰的合同安排或完全实行民营化，政府仍然负有责任。政府可以推脱承包商或承包机构负有职责，从而掩盖自己的责任，但公众不可能接受这种说法。当所签订的合同发生冲突，或承包商无法提供服务时——这种情况是经常发生的——政府将对此负有责任。”(23)公共事业民营化是政府为追求更经济有效的目标而作出的选择，虽然短期看经济上有所节约，但从长远看来，这种做法可能造成降低政府效率的后果。随着政府丧失对公共职能的控制，它可能丧失有效指导社会的能力，也可能丧失“政府”一词的字根的本质含义(24)。短期的效率是有限的，因为私人提供服务也将出现公共服务提供的很多垄断特征，有效的解决将以长远的疏远和无效为代价。政府在某些公共领域的退却引发了人们对于民营机构控制以及政府责任问题的担心，那些持反对意见的官员和民众更是如此。盖伊·彼得斯(B. Guy Peters)认为，民营化使政府丧失了仅仅通过权威来统治的能力，而不得不采用更加昂贵的机制来进行干涉。(25)可见，公共事业民营化改革不可避免地会引发责任与控制危机。
    从现实来看，责任与控制问题一再成为了社会公众和政府官员反对和诟病民营化的理由，而且在公共利益的名义下，这种声音显得如此铿锵有力而又富于正义的色彩，尽管传统公共服务供给模式的失败一再提醒我们现有监管体制下公共服务的供给模式并不足以为信，社会公众对于公共服务绩效的不满是不争的事实，公共服务部门正在沦为一种看似负责任实则效率低下的部门。这无疑极具讽刺意味。对此有学者指出：“无论是‘市场化改革’的抨击者，还是‘放弃市场化’思路的倡导者，都对公立机构抱有一种一厢情愿的看法，即认为唯有公立机构才能有效地承担社会责任。……在他们看来，似乎只有公立机构才有可能承担社会责任，推进社会公益，而民营组织大都只关心私利。”(26)而国际研究也表明：公共服务提供者的所有制形式与其绩效表现(尤其是费用高低)之间没有明确的关系。(27)但是，许多公众固执地认为，相比私人部门的雇员尤其是为“营利”机构工作的员工，公共雇员的价值观更能效忠于“公共利益”。同时，相比复杂的合同式或伙伴型的安排，公共部门的执行最终将更为直接，即便是其他方面都相同，公共部门也易于被监督。(28)可见，民营化所引发的责任与控制问题无疑会给改革增加意想不到的阻力。
    注释：
    ①Owen E. Hughes，Public Management and Administration： An Introduction，2nd ed.，New York：St. Martin's Press，1998，pp. 12-14.
    ②④(15)E. S. 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，中国人民大学出版社2002年版，第305、307、318页。
    ③夏雅丽：《医院产权改革法律问题探析》，《西北大学学报》(哲学社会科学版)2007年第2期。
    ⑤Pierre Guislain，The Privatization Challenge： A Strategic， Legal and Institutional Analysis of International Experience, Washington D.C.： World Bank Publications，1997，pp.34-35.
    ⑥敖双红：《公共行政民营化的宪法正当性与现实境遇》，《湘潭大学学报》(哲学社会科学版)2008年第2期。
    ⑦M. E. Beesley，Privatization，Regulation and Deregulation，London：Routledge，1992，p.214.
    ⑧参见安东尼·唐斯《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第92-118页。
    ⑨(14)安东尼·唐斯：《官僚制内幕》，中国人民大学出版社2006年版，第98、103页。
    ⑩B. 盖伊·彼得斯：《官僚政治》，中国人民大学出版社2006年版。第366页。
    (11)Gordon Tullock，The Political of Bureaucracy， Washington D.C. Public Affairs Press，1965，pp.38-40.
    (12)Willanm Niskanen，Bureaucracy and Representative Government，Chicago：AldineAtherton，1971，p.142.
    (13)张国庆：《行政管理中的组织、人事与决策》，北京大学出版社1997年版，第274页。
    (16)Jonathan Haskell and Stefan Szymanski, Privatization and the Labour Market Facts, Theory, and Evidence, in Matthew Bishop, John Kay, and Colin Mayer eds., Prvitization and Economic Performance, Oxford Oxford University Press, 1994, pp.336-351.
    (17)E. S. Savas, Privatizaiton The Key to Better Government, New Jersey Chatham House Publishers, 1987, p.282.
    (18)E. Steurle, Vouchers, in Lester M. Salamon ed., Handbook of Policy Instruments, New York Oxford University Press, 2001, p.78.
    (19)C. Hood, A Public Management for All Seasons, Public Administation, 1991, 69 (1) ,pp.3-19.
    (20)杨燕绥、岳公正、杨丹：《医疗服务治理结构和运行机制——走进社会化管理型医疗》，中国劳动社会保障出版社2009年版，第23-25页。
    (21)詹国彬：《公立医疗机构民营化改革的模式及其比较》，《公共管理学报》2009年第4期。
    (22)Benny Hjern and David O. Porter，Implementation Structures：A New Unit of Administrative Analysis，Organization Studies，1981，2(3)，pp.211-224.
    (23)欧文.休斯：《公共管理导论》，中国人民大学出版社2002年版，第280页。
    (24)Government的字根为govern，意为统治，治理；控制，支配。
    (25)B. Guy Peters，Public Bureaucracy and Public Policy，in Douglas E. Ashford ed.，History and Context in Comparative Public Policy，Pittsburgh：University of Pittsburgh Press，1992，p.211.
    (26)顾昕：《走向全民医保：中国新医改的战略与战术》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第55页。
    (27)世界银行：《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》，中国财政经济出版社2004年版，第151-152页。
    (28)Catoe Meyer and Mitchell Norton，Government Contract Fraud，American Criminal Law Review，1992，29， pp.429-484.
    【作者简介】詹国彬（1977-），男，江西婺源人，管理学博士，宁波大学公共管理系讲师（浙江宁波 315211）。