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会员注册【内容提要】早期的公共治理制度安排的研究主要是以“比较制度分析”框架为基础的，这一分析忽视了公共治理制度安排的多样性以及制度环境对公共治理制度安排的影响，本文综合了理论研究和经验研究成果，给出了一个分析制度环境对公共治理制度安排的分析框架。在官僚—市场—社会三分的视角下，本文将界定制度多样性问题。制度环境包括政治制度环境和社会资本，政治制度环境包括权力结构和法律结构，社会资本包括结构性社会资本和认知性社会资本，二者通过影响制度空间以及影响制度成本两个机制影响公共治理制度安排。以这一框架为基础，综合一系列的经验研究，本文进一步得到了制度环境和公共治理制度安排之间关系的十个命题，为进一步的经验研究奠定基础。
【关 键 词】公共治理制度 制度环境 政治制度结构 社会资本 理论框架
一、导论
公共治理制度安排是公共行政学最重要的研究问题之一，每个国家以及同一个国家的不同地区都在尝试对自身的公共治理制度进行改革以适应变化的政治经济环境。以“新公共管理”制度为例，20世纪70年代以来，以“市场化”和“管理主义”为基础的“新公共管理”运动质疑传统“官僚制”的合法性，最终向全球扩散，中国也不例外。但是，“新公共管理”在中国的故事和在西方国家的故事却有着巨大的差异。
新公共管理在中国的实践始于上海1995年的改革，随后逐渐向全国范围和各个领域扩散(苏明、贾西津、孙洁、韩俊，2010)。虽然中国公共服务“市场化”无论是地理范围还是服务的领域都有增长(敬乂嘉，2007)，但相比西方国家，中国的实践至少在两个方面有所区别。第一，中国公共服务“市场化”的范围要比西方国家小，美国几乎所有公共服务领域和政府层次都有市场化(Donahue，1989；Savas，2000)，但中国公共服务市场化的范围要狭窄得多。例如，美国地方教育私有化的程度非常高，而中国几乎没有尝试；西方国家的监狱私有化无论在程度还是绩效都非常可观(McDonald，1990)，但中国没有任何监狱被私有化。第二，同类型公共服务市场化的绩效有重大的差异。例如，西方国家公共交通私有化运作以及绩效都要明显优于中国(高学军，2007；安华宏，2009)。不同国家制度安排的差异性不仅体现在中国和西方国家之间，也体现在发达国家内部，并且安排的差异与每个国家的特殊制度环境有关。首先，不同国家的制度安排都有“重归国有”或“公私混合安排”的现象(句华，2008)；其次，各个国家的公共治理制度就算在新公共管理的框架下也表现出不同的特点，这些不同点无论在西方国家与东亚国家之间，欧洲国家与美国之间还是西欧国家内部都非常明显，且这些不同的模式往往与不同国家的政治结构、法律框架以及文化传统有关(沃尔曼，2011；刘晓苏，2008)。
Mathiasen(1999)在讨论新公共管理的适用性时强调，“如果认为新公共管理仅仅是‘一个蛋糕配方’，可以轻易地从一个文化或政治体系中移植到另一个文化或政治体系中”，这是对古老政治智慧的亵渎。我国公共治理制度改革是我国行政管理体制改革的重要内容，市场化制度也是我国公共治理改革的药方之一，但这些政策变革往往是在缺乏理论指导的情形下提出的。
为什么同样的公共治理制度在不同国家和同一国家的不同地区有着完全不同的命运是什么因素在决定不同国家和地区选择不同的公共治理制度为什么有一些国家的公共治理制度创新比其他国家和地区更多和更有成效正如理解经济变迁过程是对经济学者的重大挑战，理解公共治理制度变迁也是对公共行政学者的重大挑战。E.Ostrom(2007)发展了一个诊断社会生态系统的分析框架，认为新公共管理的研究需要一种诊断分析，李文钊等(2012)将这一视角综合为“本体论框架—诊断—设计”的研究思路。遵循这一思路，要深入讨论我国公共治理制度变革以及各种公共治理制度——如市场化制度对我国的适应性，就必须研究不同国家公共治理制度安排差异，以及这些差异的决定因素，特别是每一个国家的政治体制或政治文化等制度环境对公共治理制度安排的影响。简而言之，我们需要发展一个理解公共治理制度选择的一般性分析框架，探讨制度环境、公共治理制度选择与治理绩效之间复杂互动。
本文的核心观点如下：公共治理制度选择应该超越“政府—市场”简单二分法和寻找“万能药”(Panacea)的思维范式，理解公共治理制度的复杂性、多样性和动态性，成功的公共治理制度范式一定是将多样性公共治理制度与制度环境、公共事务属性和社会经济状态有机结合；制度环境对公共治理制度选择具有重要影响，它会决定一个国家公共治理制度选择的空间和成本，在复杂的制度环境中，政治结构制度和社会资本对公共治理制度选择起着非常重要作用；要提升一个国家公共治理质量和效率，必须发展多样性公共治理制度，尤其是需要建立适合多样性公共治理制度生长和发展的制度环境和土壤，这意味着我们需要一个更加开放、竞争和具有适应性的政治经济结构和促进合作、沟通和信任的社会规范结构。
接下来的内容安排如下：首先提出一个理解公共治理制度多样性的分析范式，强调政府—市场—社会制度安排及其混和模式(Hybrid Governance)；其次建构一个分析制度环境影响公共治理制度选择的分析框架，阐述核心变量和影响机制；再次分析政治制度结构对公共治理制度选择的影响，其中重点分析权力结构和产权结构的作用；随后分析社会资本对公共治理制度选择的影响，其中重点阐述结构性社会资本和认识性社会资本的作用；最后对制度环境对公共治理制度选择的综合影响进行分析，并讨论这一研究对于中国的意蕴和进一步研究方向。
二、公共治理制度：政府、市场和多样性
(一)公共治理制度安排：比较制度分析
传统公共治理制度安排主要是“官僚制”，但在20世纪50年代遭受抨击，新的公共治理制度安排，在交易成本经济学和公共选择理论的基础上得出新的结论，即市场化制度安排优于官僚制度安排(Hughes，2003；Savas，2000)。但这些研究最多可以支撑市场制度安排是“可欲的”而不能证明市场制度安排是有效的，学者们对市场制度安排的绩效分析也没有证明市场制度的相对优越性(Hodge，2000)。
早期比较极端的市场制度辩护行为是有缺陷的，但很快在两个理论内部开始被纠正。在交易成本经济学方面，Moe(1984)建议将Williamson开创的新组织经济学理论运用于公共治理制度研究，随后Kettle(1992)利用“委托—代理”理论，以及Lane(2000)利用“长期—短期契约”视角对公共治理制度安排的研究是对这一建议的回应。在公共选择理论方面，V.Ostrom和E.Ostrom一直坚持利用公共选择理论研究制度选择问题，提出了“多中心”理论，强调制度安排的多样性以及决定制度安排的变量的复杂性(V.Ostrom，1989)。如果说早期的研究主要强调“官僚成本”，则新近的研究更加关注市场安排的风险(Hodge，2000)，体现在：(1)产出测量的困难(Jonhston and Romzek，1999)，特别是公共部门的产出(Boston，1992)；(2)私人部门投资具有专用性，所以投资是高风险的(Brown and Potoski，2005)；(3)产出的监督非常困难，这既体现在测量方面，也体现在信息成本方面(Lavery，1999)。所以，市场制度安排也是有成本的。遵循“制度选择”框架(Williamson，1985)，风险的大小是由公共服务属性的差异引起的，属性的差异决定了需要不同的公共治理制度(E.Ostrom，1990)。市场—官僚制度并不是非此即彼，任何制度安排都是有成本的；特定制度安排与特定公共服务的属性有关，是比较制度绩效的结果(Hart，Shleifer and Vishny，1997；Kettle，1992；E.Ostrom，2005)。
以比较制度分析视角为基础的公共治理制度安排研究是建立在交易成本经济学和公共经济学基础上的，制度选择主要在“市场—官僚”之间展开，公共治理制度安排的决定因素是公共服务的属性。由于每一种治理制度都是有成本的，所以公共治理的制度安排是在特定公共服务属性的基础上，由不同制度安排的相对绩效决定的。例如，城市垃圾服务就是适合“市场化”的典型，因为市场制度相对官僚制来说更有优势(Savas，2000)，但外交服务就不一定了(Williamson，1999)。制度成本和比较制度分析是理解公共治理制度安排的关键，这是这一路径最重要的结论。但是，这一框架忽视了3个问题：(1)比较制度分析框架中制度多样性的问题；(2)相同的服务在不同的国家或地区的制度安排有本质的差异，这一框架没有解释，教育服务的治理制度安排就是典型；(3)特定制度安排在不同国家或地区的绩效是有差异的，例如公交车的私有化在西方国家运转良好，但在中国是高风险的。要充分理解公共治理制度安排在不同国家或地区之间的系统性差异，首先需要理解不同国家或地区制度安排多样性问题，其次需要求助于每个国家或地区的制度环境。
(二)制度安排：多样性问题
“比较制度分析”虽然承认制度安排的多样性，但将制度选择集中在“官僚—市场”之间，对于制度安排多样性的深入探讨则受限于每个学者的研究视角和分析层次。例如，Peters(2001)按照每种治理制度的特征来分类，Lane(2000)按照契约的“长期—短期”分类，Savas(2000)以及 Scrensen(2004)按照供给的主体——市场、社会组织以及政府分类，但缺乏一致性。
不仅如此，随着西方国家公共治理实践的转向，对这些国家的经验研究对制度多样性问题也有探讨。例如，20世纪80年代美国地方公共治理的市场制度逐渐扩散，但到21世纪初则出现了“逆合同化”趋势以及更多的“公私混合”制度实践(Domberger，1998；句华，2008)；美国监狱私有化历程就是这一趋势的体现：当下监狱服务的治理制度并非简单的在公共或私人部门之间进行非此即彼的选择(王廷惠，2005)。类似的趋势也体现在欧洲社会和公共治理制度的变迁历程中：(1)地方公共服务的治理制度逐渐“回归”公共部门；(2)地方公共治理制度逐渐更具“社区化”色彩(沃尔曼，2011)。
综合这些理论和经验研究，可以得出如下结论：(1)“市场—官僚”之间的二分法是不够的，市场和官僚之间还有多种多样的“混合安排”；(2)社会组织以及地方社区的“自我治理”体系也应该视为公共治理制度安排多样性的一个维度。如果将生产公共服务的主体分解为3个不同的主体(如图1)，即政府、市场和社会(包括市民和社会组织)①。区域A代表传统的官僚制制度，即政府是主要的生产者；区域B代表市场化制度，即市场组织或非营利组织是公共服务的生产主体；区域C代表社会化制度，即公民自我组织的社会组织或规则体系实现公共治理。这种分类方法虽然借鉴了Savas(2000)和Birch(2005)的分类，但3种公共治理制度与公共服务生产主体是有差异的。这里界定的治理制度是指实现公共治理的不同主体之间的关系，特别是各种制度规则和机制，而不是指任何实体(Ostrom and Ostrom，1999)。所以，市场化制度是指政府和市场化组织或者非营利组织签订合同实现公共治理，其中包括合同签订以及履行等一系列规则；官僚制度是指生产和服务的提供都是在科层体系中完成的，科层制规则是官僚制度的核心。社会制度是指公民通过社会互动形成一整套实现公共治理的社会规则，它是公民通过自主治理来解决其所面临的公共问题，这种方式在先前的研究中没有很好地体现，这也契合现有研究强调超越“国家—市场”二分法的努力(E.Ostrom，2010)。不仅如此，除了这3种比较极端的制度安排之外，更常见的是3种制度安排之间的混合安排。区域D代表的是政府和市场之间的混合安排，即“公私伙伴关系”或“混合安排”( Savas，2000；Salamon，1995)；区域E代表的是政府和市民组织之间的混合安排，即“参与式治理”( Peters，2001)；区域F代表的是社会和市场之间的混合安排，市民组织往往构成非正式的社会规范对市场或营利组织进行约束；区域G则代表当下最重要的公共治理制度安排，即政府、市场与社会等多主体之间的“合作治理”(Ansell and Gash，2007； Emerson，Nabatchi and Balogh，2012)，是结构化的“网络治理”模式(Goldsmith and Eggers，2004)。
图1公共治理制度安排的多样性
三、制度环境与公共治理制度选择：一个分析框架
任何公共治理制度安排都是人造物，Simon(1996)在讨论人工科学时将人造物分为3个层次：内部结构、界面和环境，并且这3个层次是相互影响的。如果将公共治理制度视为一个“界面”，那么传统的比较制度分析框架就是对内部结构的讨论，而这一框架忽视了环境对制度安排的影响。环境是一个非常复杂的概念，任何对治理制度的外部影响都可以视为环境，例如技术因素、资源等都是环境要素。虽然环境的要素非常多样化，但制度因素往往是环境的最重要的组成部分，因为其他因素往往是被制度因素决定的，例如资源的丰富性就与资源分配的制度相关。所以，本文主要讨论制度环境对公共治理制度的影响。
(一)制度环境：一些研究
其实制度环境对公共治理制度安排影响的研究也散见于学者的讨论中，如果深入分析“新公共管理”在全球扩散的路径以及其始于英美国家的原因就会发现，“新公共管理”的制度安排被采纳的可能性以及成功运转的可能性都与制度环境有关，并且“新公共管理”在欧洲国家的扩散与欧盟的公共采购法案之间是相关的，这是制度环境影响治理制度的证据之一。但类似于公共治理制度安排多样性的讨论，这些研究所选择的视角以及分析的层次差异更大。
陈平(2003)比较了中国和英国城市公用事业治理制度的差异，认为两国法律体系、机构设置、价格机制和竞争机制等因素的差异具有重要影响。顾丽梅(2008)将分析对象集中在西方国家与东亚国家，比较了英国、美国以及新加坡的公共治理制度差异，发现3个国家的公共治理制度都有独特性：英国模式代表了典型的福利国家公共服务的治理制度，美国公共治理制度以多元文化为基础，而新加坡的公共治理制度则以亚洲文化为基础，体现了另一种以政府为主导的模式，可见，政治文化对公共治理制度的选择也是有影响的。Bryntse和Greve(2002)主要比较了欧洲内部的两个国家——丹麦和瑞典对公共服务实行竞争性外包的道路，发现两个国家在经济因素、民族文化以及产业结构等方面的差异对治理制度安排产生了影响。沃尔曼(2011)则进一步比较了欧洲内部国家之间的差异，认为各个国家公共治理制度的历史经验对公共治理制度安排具有重要作用。
可见，现有研究注意到了制度环境对公共治理制度安排的影响，包括经济因素、民族文化(政治文化)、法律体系、政治结构以及历史制度经验等，这对于深入理解制度环境对公共治理制度安排的影响是重要的。但其缺陷在于：由于学者之间的视角和比较层次差异太大，对制度环境的界定以及制度环境影响公共治理制度安排的机制缺乏了解，系统性经验研究的缺失，所以没有一个综合的框架来理解制度背景与公共治理制度安排之间的关系。本文的目的就是在借鉴上文研究的基础上，提出一个更加综合的分析框架以解释制度背景对公共治理制度安排的影响。
(二)建构制度环境与公共治理制度选择的分析框架
当下对制度的研究在各个学科都有复兴之势②，但正如E.Ostrom(1999)所言，制度具有不可见性，所以很难界定。North(1990)将制度界定为一系列规则体系，包括正式制度、非正式制度和执行机制，这一界定与E.Ostrom(1999)对制度的定义是一致的，即制度是指“普遍共享的规则、规范等要素组成的体系”，这对于理解制度以及制度对公共治理制度安排的影响非常有效。首先，其界定了公共治理制度的本质属性，即一系列规则体系，这与前文界定的公共治理制度是一致的；其次这种界定为研究制度环境的影响机制建立了基础。
几乎所有研究制度重要性的学者都承认制度具有层次性。尽管早期的制度经济学家主要研究交易成本以及制度对交易成本的节约问题( Williamson，1985)，但随着Granovetter(1985)对“嵌入”问题的剖析、North(1990；2005)对制度框架的界定，以及其他学者对非正式制度等研究的兴起(Greif，1994)，制度结构(环境)对制度安排的影响成为新制度经济学最重要的研究议题之一(Eggertsson，1993)。Willianmson(1996；2000)后期的研究逐渐将制度环境、非正式制度等整合到他的理论模型中，整合的方式就是制度分层的思想。Nee(2005)根据Williamson等学者的制度分层思想，将这些洞见整合到一个制度分析框架中(如图2)。这种分析思路与研究公共治理制度安排的学者所选择的路径具有一致性，E.Ostrom(1999)的“制度分析与发展”框架将制度分为3个层次：宪政规则、集体选择规则以及应用规则，且强调三者的相互嵌套性。澳大利亚学者Halligan(1997)在研究新公共管理改革时也借鉴了这样的思路，将公共治理制度安排分为3个层次：文化观念、技术方法以及个人的实践。
本文将追随Nee(2005)的研究思路，探讨公共治理制度选择问题，即将制度环境作为外生变量，分析它对于公共治理制度选择的影响，而不讨论制度环境本身的选择问题。这一框架主要包括3个层次，制度环境、治理制度以及个人，且3个层次是相互嵌套、相互影响的。制度环境主要包括3个方面：(1)政治结构，它界定了人们建立和加总政治选择的方式；(2)产权结构，它确立了正式的经济激励；(3)社会结构，它确定了经济中的非正式激励(North, 2005)。中间层次的治理制度安排是主要研究对象，包括7种：官僚化制度安排、社会化制度安排以及市场化制度安排，以及这些不同制度安排之间的混合模式，这是个人构建以及制度环境二者共同作用的结果。个人是有限理性的，在制度的激励和约束下通过互动构建治理制度安排，但治理制度也会对个人的偏好等产生影响(Nee，2005)。并且，不同制度层次之间是相互嵌套的，即特定制度环境往往与特定的制度安排联系在一起。
图2制度环境与公共治理制度：分析框架
(三)影响机制
根据这一框架，首先可以确定，公共治理制度是多样的，前文已经进行了详细的讨论；其次，公共治理制度安排是个人在制度约束下选择的结果，这体现了“方法论个人主义”的原则。制度环境主要通过如下两个机制影响公共治理制度安排：(1)影响公共治理制度安排可供选择的制度空间；(2)对不同制度安排的成本产生差异化的激励。
由于每一种制度安排本身就是一种“公共物品”(Coleman，1990)，所以特定治理制度的形成不仅需要投入时间和才能，可能还需要其他物质资源(Hechter，1990)。一般来说，与其创造一个新的治理制度，还不如对一个已经存在的制度进行适应或者利用(Krueger，1990)。所以制度空间非常重要，当新的制度安排是困难的情况下(常常如此)，对原有的制度工具进行适用可以有效降低新制度安排出现的时滞(Davis and North，1971)，在“路径依赖”存在的条件下，对原有制度实践进行适用更为重要(North，1990)。例如，我国传统公共治理制度倾向于“国家包揽”，这意味着在这样的制度环境下，倾向于市场化的制度安排几乎是不可能的。我国的“政府外包”逐渐破冰是以“国家撤退”的制度环境为前提的(许芸，2009)。
制度环境除了对制度空间有影响之外，对不同制度安排成本的差异化激励是影响制度安排的另一个机制，即“改变治理制度的比较成本”( Williamson，1996)。虽然每一种治理制度都是有成本的，但制度环境可能对不同的公共治理制度安排的成本产生差异化的影响，激励特定公共治理制度安排的选择。例如，我国公共治理制度安排在很大程度上是与我国的“大国家”制度环境有关，这同样体现在东亚国家的公共治理制度安排中(顾丽梅，2008)，这种安排往往鼓励官僚化制度，因为可以获得官僚部门的认可和资助。但西方国家可能对市场制度的合法性进行确认，欧盟甚至出台公共采购法案支持和鼓励市场化的制度安排(Bryntse and Greve，2002)，这是制度环境对制度安排差异化激励的体现，而影响的机制则是降低或提高特定制度安排的成本。
上文主要讨论了制度安排对公共治理制度安排的机制，接下来本文将进一步扩展这一框架。如上所述，诺思将制度主要分为正式制度和非正式制度(North，1990)，将制度环境分为政治结构、产权结构和社会结构3个方面(North，2005)。政治结构是指一系列宪政安排，产权结构指确保私人产权体系得以界定和实现的规则体系，二者都是一个国家的政治制度结构，也是相对正式的制度安排。社会结构则是相对非正式的制度结构体系，所以，综合而言，制度环境主要包括两个方面：政治制度结构和社会制度结构。政治制度结构是相对正式的，表现为政治权力结构和法律结构。相应的，社会制度结构是相对非正式的、在社会中广泛存在的制度实践，往往是新制度安排的来源。但这种制度环境界定没有完整梳理社会结构的本质——社会结构比非正式制度包含更多的要素，本文对社会制度结构的讨论将转向社会资本视角，用社会资本替代社会制度结构。
四、权力结构、法律规则与公共治理制度选择
上文界定的政治制度结构包括权力结构和产权结构，但产权结构概念比较难以分析，而产权结构的有效性主要是依靠有效的法律结构确保的，所以本文利用法律结构替代产权结构。所以，政治制度环境主要包括两个要素：权力结构和法律结构。权力结构与民主制度和权力分享的宪政安排水平有关。法律结构主要影响产权结构。二者都会对治理制度空间产生影响，也会对制度主体产生不同的约束和激励，降低或者提高不同制度的制度成本，对公共治理制度安排产生影响。
(一)权力结构
政治权力结构与以下两个因素有关：(1)是否存在民主参与的政治结构；(2)是否具有权力共享的宪政安排。这两个标准构成了政治权力的开放性标准，如果民主参与渠道很多，在宪政层面权力是共享的、复合的，那么这种政治权力结构就比较开放。如果民主参与的渠道很少，并且权力高度集中，那么这种权力结构则相对更威权、更封闭。
社会选择理论认为，达成社会最优解，实现公共治理制度创新并不是通过市场化来实现的，而是通过一系列反复的对话协商程序进行集体决策的过程实现的(Hefetz and Warner，2007)，极端的市场化倡导Osborne和Gaebler(1992)也强调市场化制度与有效参与之间的关系，Schneidereit和Weizscker(2005)直接在私有化与地方民主之间建立联系，这说明有效的公共治理制度安排往往需要具有开放进入机会的人们通过相互交流和协商实现新的治理制度安排(E.Ostrom，1990)，在民主参与渠道非常多样化且不受阻碍的条件下，合意的、有效的制度安排出现的可能性更大。欧洲国家的公共治理制度之所以出现“地方化”(沃尔曼，2011)，且市场化制度运作的绩效更显著，与其开放的地方民主以及充分的协商对话是有关的。例如，根据Lonti和Gregory(2007)的研究，市场制度只能解释新西兰新公共管理成功的一小部分，在民主条件下进行有效的对话和沟通则更为关键。在Greve和Jespersen(1999)看来，丹麦在公共治理制度变革过程中的困境正是由于公民有效参与的缺乏，而我国公共治理制度创新的困难往往在于缺乏有效的民主参与渠道。可见，开放的民主参与渠道对于公共治理制度安排，特别是其多样性方面具有重要的作用。
资源的匮乏与否对公共治理制度安排具有重要意义，而权力结构安排往往对资源分配具有决定作用，特别是有效的宪政结构对资源分配具有重要意义。去官僚化的公共治理制度建构往往需要充分的经济资源(人力、财力)和政治资源(合法性来源)的支撑——特别是合法性资源，这对公共治理制度安排具有特别重要的意义(Pfeffer and Salancik，1978；Scott，1995)，分散化的权力结构往往意味着分散的资源分配。所以，在权力共享的宪政安排以及开放的政治参与机会存在的条件下往往鼓励新制度安排的出现。20世纪西班牙意图推动公立大学市场化和私有化的失败是因为公立大学是由公共资金支持的，资源分配的不平等耗散了市场化制度的优势，鼓励了官僚化的制度安排(马科斯，2005)。同理，1996年上海浦东新区罗山市民会馆虽然得到了上海浦东新区社会发展局的支持，但由于我国目前行政化的社区管理体制，使有效志愿资源的吸纳成为制度创新的重大阻碍(杨团，2001)。
通过如上的论证，可以得出如下假设。
假设1：一个国家或地区的权力结构越开放、越多元，则呈现出的公共治理制度空间越大，可供选择的公共治理制度越多样化。
假设2：一个国家或地区的权力结构越开放、越多元，相对官僚制度而言，其可以降低市场制度和社会化制度相对官僚化制度的成本，所以治理制度越有可能是去等级化的，社会化制度和市场化的制度实践出现的可能性越大。
(二)产权结构
极端来看，产权结构与权力结构是相似的，“产权体系描述了社会中权力的分配”(Eggertsson，1993)。但产权结构不止包括权力的分配，还与有效的法律体系有关。有效的法律体系主要有两个作用：(1)降低交易成本，这是有效的产权体系之所以重要的原因；(2)建构有效的市场体系，有效的市场体系不仅包括法律规则，还包括有效的政府机构实现规则的有效执行。
和政府做交易的风险问题是制度经济学研究的重点问题之一，例如North和Weingast(1989)对宪法和承诺对政府信贷的影响的研究就是一个绝好的例子，在“国家悖论”以及有效产权的可信承诺匮乏的条件下，这种风险分外真实。特别在公共治理中，投资往往是高“专用性”的(Williamson，1985)，公共治理的目标是政治性的，“没收风险”往往更高③，交易成本就体现在对合同的保险中。再加上市场或社会组织面对政府的谈判能力往往不足，此时避免与政府做交易是最好的选择，所以有效的产权体系往往是降低交易成本的有效方式。对我国公共服务治理制度安排的研究几乎都认为我国有效法律制度的缺乏是公共治理制度创新失败的重要原因(乐园，2008；周俊，2010；蔡礼强，2011)，史际春和肖竹(2004)研究了我国公用事业民营化制度安排之后认为只有在有效的法律制度保障下才能获得成功。李海平(2011)以深圳市政府购买社工服务为例研究了“法治赤字”对我国政府购买公共服务制度安排产生的破坏效应；苏明等(2010)广泛调查我国政府购买公共服务的制度安排经验之后，认为这一安排最大的掣肘因素是有效法律体系的缺失。西方发达国家政府购买社会公共服务之所以相对成功，其关键就在于有效的规则和标准的建构(张汝立、陈书洁，2011)，这可以有效降低交易成本。
法律结构影响公共治理制度安排的另一个要素是影响有效市场建构的能力，有效的市场建构意味着需要一个政府机构建构有效的规则体系，并且有效地执行这一规则体系。如果这一体系不存在，短期合同制顺利运行的可能性微乎其微(Hughes，2003)。Gerber、Hall和Hines(2004)在研究市场化制度时就提出，决定市场制度成功与否最重要的条件就是有效竞争市场是否存在。我国公交车市场化的困境则与我国缺乏开放的、公平的、有序的公交运营竞争市场有关(邹东升，2009；安华宏，2009)。宿迁医改最终没有解决“看病贵”的问题与我国缺乏有效的规则执行机构导致市场化成本上升有关(李玲，2006；梅锦萍，2011)。与中国不同，美国监狱私有化的成功与引入以绩效为基础的合同和提高管理契约关系的艺术有关(王廷惠，2004)，这可以有效规避监督和评价等问题。英国政府2000年发布了《资助与采购良好行为规范》；2003年英国副首相办公室发布了《地方政府国家采购战略》；2006年，英国政府公开了非营利组织提供的《公共服务行动计划》，在全社会范围内广泛接受监督。美国政府的有效实现市场监管是在以1991年的《联邦政策书》、1993年《联邦政府绩效与结果法案》和1997年的《联邦收购条例》为基础的(Hatry，2006)。可见，有效市场结构的出现需要有效的“政府—市场”关系和有效的规则建构和执行为前提的，这样的制度体系会鼓励市场化和社会化的制度安排，促使制度安排的去官僚化。
根据以上讨论，可以得出如下假设。
假设3：有效的法律体系可以鼓励开放的规则体系的出现，规则体系的越开放意味着多样化的制度安排越有可能出现。所以，一个国家或地区法律体系越有效，则呈现的制度空间越大，制度安排越具有多样性。
假设4：有效的法律体系可以降低市场化制度的交易成本，所以一个国家或地区的法律体系越完备，公共治理的去等级化制度安排，特别是市场化制度安排越有可能出现。
五、结构性社会资本、认知性社会资本与公共治理制度选择
社会团结、文化、有机团结以及共享信念等社会制度因素对制度安排的影响是传统社会学研究的重要主题(韦伯，2004；涂尔干，2005)，但社会制度结构所包含的内容太宽泛，无法有效界定。为了系统分析社会制度背景对公共治理的制度安排的影响，本文将社会制度背景的影响转换为社会资本对公共治理制度安排的影响，规避社会制度背景这一概念的非精确性。关于社会资本的严格的定义是Putnam(1993)给出的，他将社会资本看做对生产力有影响的人们之间构成的一系列“横向联系”，包括“公民关系网”和“社会准则”。据此可以区分两种社会资本：结构性的和认知性的。结构性社会资本与各种社会组织有关，包括规范、规则、先例和程序以及大量有助于合作的网络。认知性社会资本是从认知过程中得来的，被文化和意识形态强化，包括有助于合作和互利性集体行动的标准、价值、态度和信仰(Uphoff，2000)。本文接下来将分别讨论两种社会资本对公共治理制度安排的影响。
(一)结构性社会资本
结构性社会资本与一系列社会组织、社会网络以及非正式制度安排有关。结构性社会资本的重要性体现在以下3个方面：(1)拓展参与主体的范围；(2)增加各个参与主体的社会参与程度；(3)广泛以及深度的有效参与可以促进有效的沟通，降低去等级化制度安排的成本，特别是社会化制度安排的成本。首先，有效的制度安排往往需要众多的参与主体，例如“政府向社会组织购买公共服务”是非常有效的制度安排(Salamon，1995)，但社会资本决定了社会组织的质量(郑苏晋，2009)。由于我国国家的强大与“体制”内力量对社会的深刻渗透使我国社会组织发展整体不成熟，使这一制度安排往往以失败告终(桂勇，2008；乐园，2008)。
其次，结构性社会资本还有助于提高公民参与水平(Kwak，Shah and Holbert，2004)，而有效的制度创新需要有效的沟通和协调才能达成有效的社会选择，促使新制度安排的出现。潘柄涛(2009)对深圳3个村改居社区的一项经验研究表明，社会资本(网络、信任、互动和规范)对社区参与(选举参与、利益表达)具有较强的解释力；黎熙元与陈福平(2008)的研究也从反面论证了社会资本对社区参与的积极作用。但中国面临的状况体现为社会资本的相对缺乏，导致社区参与水平较低(涂晓芳、汪双凤，2008)，较低水平的参与进一步导致我国多样化制度安排往往失败。以教育私有化为例，危地马拉和明尼苏达几乎采取了相同的制度，但危地马拉缺乏有效的结构化的社会资本以保障这一安排的有效运转(Speiser，2005；Osborne and Gaebler，1992)。
再次，结构化社会资本是以一系列的规则和规范为基础的，与有效的产权体系类似。(1)规则可以保障参与主体之间达成合意契约的成本降低(Greif，1994；Ellickson，1991)；(2)社会网络可以确保信息更好地传递以降低信息成本(Granovetter，1985)；(3)广泛的参与网络保证监督主体的多样化和常规化，促使有效监督的实现(E.Ostrom，1990)。如 Walls和Dollery(2001)讨论新西兰新公共管理时所强调的，社会资本对于解决“政府失灵”和“市场失灵”、寻找有效的中间道路以促进公共治理制度安排的有效性是重要的。中国要实现制度安排的去等级化和多样化，需要政府部门加强对民间组织的信任，加强民间组织自身的能力建设(蔡礼强，2011)。
综上所述，可以得出如下假设。
假设5：一个国家或地区的结构性社会资本越多，则呈现出的公共治理制度空间越大，可供选择的公共治理制度越多样化。
假设6：一个国家或地区的结构性社会资本越多，公共治理制度的去等级化安排越可能出现，特别是社会化制度安排出现的可能性越大。
(二)认知性社会资本
认知性社会资本包括内化的社会准则、社会信任到文化模式，它们的存在与否对于公共治理的制度空间、不同的制度成本的影响也是很大的。与结构性社会资本类似，认知性社会资本的存在有如下两个作用：(1)促进有效参与和有效沟通的实现；(2)确保规则和契约的有效执行，降低去官僚化制度安排的成本。
首先，社会准则和信任的作用体现在两个方面。第一，共享的社会准则和普遍的信任可以促进社会参与，在新的制度安排需要相互依赖的主体之间进行协商和合作时，这种安排尤为重要(Ostrom，Schroeder and Wynne，1993)。第二，共享的社会准则和信任可以降低规则以及契约的执行成本，促进新的合意的制度安排的出现(Granovetter，1985；Greif，1994)，有利于市场的有效运转。例如，Sanson(2006)对巴基斯坦、南非、马拉维、印度、巴拉迪等地区进行案例研究之后提出政府与非国有服务供给者在供水和公共卫生领域的合作有五种形式的框架：识别、对话、便利、合同和规制，这需要信任以及有效社会准则的支撑。Dehoog(1990)认为，公共治理制度面临各种风险，而基于相互信任的合作能够发挥供应方的优势，实现政府与社会合作的长远利益目的。而Goldsmith和Eggers(2004)在对网络化公共治理制度的探讨中也强调，网络内部的信任对于网络化治理能力的重要作用。
其次，由于公共治理制度安排是一个寻求社会最优解(optimal solution)的过程，最佳的公共治理制度安排应当反映社会整体的价值观念(Lowery，2000)，所以文化价值观念具有重要作用。文化以及社区认同等因素有助于提高社会参与的水平。一项对意大利、美国、伊朗等国家的比较研究显示，社区归属感与社区参与之间具有正相关关系(Cisognani etc.，2008)。与之相似，张红霞(2004)对我国上海两个社区居民参与情况的调查也得出了类似的结论，即人们对社区的认同感越强烈，对小区活动参与的积极性也越高。陈捷与卢春龙(2009)的相关研究指出，包容性的社会信任与开放性的社会网络对社区居民委员会的治理有显著的积极作用，而局限性的人际信任与封闭性的社会网络对社区居民委员会的治理产生了显著的负面作用。可见，社会归属感以及地区的公共价值观念可以拓宽可供选择的制度安排空间，降低有效治理制度安排的成本。
综上所述，可以得出如下假设。
假设7：一个国家或地区的认知性社会资本越丰富，则可供其选择的治理制度空间越大。
假设8：一个国家或地区的认知性社会资本越丰富，则其去等级化的制度安排，特别是社会化的公共治理制度安排越有可能出现。
(三)小结
考虑到正式制度与非正式制度之间往往具有相互替代和相互促进的效应(Nee，2000；Stone， Levy and Paredes，1992)，以及社会资本、政治制度安排之间的相互促进效应(Putnam，1993；刘春荣，2007)，对于公共治理制度安排还可以得出如下的假设。
假设9：一个国家或地区的政治体系开放性程度与社会资本的丰富性之间具有正相关关系，且二者的多样性与制度安排的多样性是正相关的，都鼓励去官僚化的制度安排。
假设10：不同的制度环境倾向于鼓励不同制度安排的出现，开放的政治体系(特别是有效的法律体系)倾向于鼓励市场化制度安排的出现，而丰富的社会资本倾向于鼓励社会化制度安排的出现。
六、结论与讨论：建构有利于多样性公共治理制度选择的制度环境
利用比较制度绩效分析方法虽然为我们理解公共治理制度安排的多样性提供了有效的洞见，但不能完全解释不同国家或地区制度安排的多样性。本文主要将解释的变量集中在制度环境上，通过对制度环境的有效界定、制度环境对公共治理制度安排的影响机制，以及在广泛整合经验研究的基础上提出了制度环境影响公共治理制度安排的框架，并提出一系列假设，这对于理解公共治理制度的国家与地区间差异是一个必要的起点。
这一路径也对我国公共治理制度研究的方法提出了挑战。我国传统的公共治理制度安排主要依循两种路径，即对西方理论和经验的借鉴；或者批评我国公共治理制度的不足。例如，鞠连和(2009)承认新公共管理改革的内容具有层次性：观念文化的变革最难，体制机制次之，技术工具相对容易，我国有选择地借鉴新公共管理(即借鉴技术层次)是完全可能的。但很显然这样的研究是有问题的，因为不同制度层次之间是相互嵌套、相互影响的。所以问题的关键在于制度体系的建构，变革公共治理制度安排的所有努力都应该体现到这一路径上。
所以，未来的研究应该着眼于两个方面。第一，应该对制度安排的多样性有更充分的认识，特别是当下对社会化公共治理制度的研究相对薄弱，所以需要探索更多的有效制度安排，发挥各种制度的相对比较优势。第二，应该对特定制度安排所嵌入的制度环境进行深入的经验探讨，对各个制度层次之间的关系进行深入的经验研究，将公共治理制度安排与制度环境之间建立有效联系，将制度变革的探讨建立在制度体系的层面上。
注释：
①这借鉴了“多中心”框架对公共服务的供给者、生产者和消费者之间的区分(V. Ostrom，1999)，这种分类方法也参考了Schneidereit和Weizscker(2005)对公共治理制度的分类，以及Savas(2000)和Scrensen(2004)的分类。
②例如在组织理论中有“组织分析中的新制度主义”(Powell and DiMaggio，1991)、在经济学中出现了“新制度主义经济学”(Williamson，2000)、在政治学中出现了7种“新制度主义”(Peters，[1999]2005)。
③考虑一下拉美国家经常发生的“国有化”，以及2010年中国在煤炭行业出现“国进民退”之后，浙商资本投资促进会将陕西省划为“2010浙商投资预警区域”，就是典型的例子。
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（作者单位：中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所）