基于制度变迁的电子政务发展研究

【内容提要】 电子政务是信息技术革命与公共行政发展融合互动的产物，在各国的电子政务建设实践中，与技术领域的进步相比，行政制度的变迁呈现出滞后性。要从根本上解除行政制度给信息技术的深层次应用带来的束缚，政府就必须遵从信息技术的内在逻辑和潜在能力，对行政制度进行相应的改造和变革，为电子政务发展提供持续的动力支持和稳定的制度保证。从制度变迁的视角，对电子政务的发展进行研究，不仅能够深化对电子政务发展规律的认识，也可以拓展公共管理理论的维度，展示源于信息化的公共管理现代化新途径。
    【关 键 词】电子政务制度 制度变迁
    在现代政治和公共行政的理论与实践之中，制度是政府实现其政治和社会功能的基本工具，获得了主导性的权威，也决定了技术力量发挥的空间和可能的活力。电子政务是信息技术革命与公共行政发展融合互动的产物，其作用的发挥一方面取决于技术变革性效应对于政府行政过程的持续性影响，另一方面则依赖于相应行政制度创新的引导与配合。在一定程度上，各国电子政务发展中进行的行政制度变迁，以及由此产生的行政制度同化和利用信息技术能力的不断增长，决定了电子政务发展的前景和公共行政创新的成败。对于这一问题的逻辑推演和历史观察，就产生了建构适应信息社会的政府管理模式所必须探讨的问题，即关于制度因素在电子政务发展中的关键性作用。本文分析了制度变迁与电子政务发展之间逻辑和历史的关联，并进一步探讨了电子政务发展的制度条件。
    一、制度的基本理论及其在电子政务发展中的角色定位
    (一)制度和制度变迁的基本理论
    
    制度主义和制度分析是社会科学领域的一种重要理论和规范分析方法，近年，更成为经济学、社会学和政治学研究领域的前沿问题，这从20世纪60年代以来，有13位定位于制度研究方向的经济学家和政治社会学家，如阿罗、布坎南、哈耶克、科斯、诺思获得诺贝尔经济学奖上可以找到例证。制度分析是从制度的发展脉络中寻找经济社会发展规律的研究方法，成为20世纪社会科学领域特别是经济学领域开辟的一种重要的理论规范分析方法。对于制度和制度变迁，不同的理论流派和学者尽管在具体的表述上存在差异，但基本内涵具有相似性。新制度经济学的代表诺思认为，“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范一点说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”[1]。青木昌彦在诺思的基础上认为制度既是博弈规则，也是博弈均衡，“制度的本质特征被认为是参与人行动选择的自我实施规则，在重复博弈的状况下，这些规则被认为是重要的，因此，它们能规制参与人持续不断的互动过程”[2]。奥斯特罗姆在《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》一书中谈到制度，认为制度是突破集体行动困境和组织暴力发生的规则约束。
    制度一直以来都与技术、经济、市场和文化共同被视为社会发展的主要动力。以罗纳斯·科斯、道格拉斯·诺思、奥利弗·威廉姆森为代表的新制度学派提出和论证了制度及直接相关的国家、政府、法律、信仰等对社会结构变迁和社会经济成就的影响，认为制度是决定政治绩效和长期经济绩效的根本因素，制度变迁决定了人类历史的演化方式。卡斯诺用断续均衡论解释制度变迁，认为制度会在一定时期维持一段均衡过程，尔后发生变化，变化后的制度可能形成新的均衡，继续运行下去，于是，制度的断续均衡式变迁决定了政治和社会发展的脉络。由此可见，制度代表着规则和限制，与政治、文化环境以及交易价格和市场选择密切相关，具有很强的稳定性并处于持续的变迁之中，制度变迁的演化路径决定了国家和社会的发展方向。学术界对于制度、制度变迁及其在经济增长和社会发展中作用的讨论，奠定了制度因素在电子政务发展中作用的理论根基。
    (二)制度在电子政务发展中的角色定位
    
    从政府的角度分析，电子政务发展的影响因素主要有观念、政策和制度三个维度。观念是政策和制度发生变化的第一动力。信息技术的进步导致信息观念的产生，信息技术和信息观念的输入，促成了政府组织关于合法性和利益的调整需求，引发了政治力量的重新组合和制度的变革。政策是观念在行为上的体现，表达了政府对于有限资源的配置偏好。政策转变往往是制度变迁的前奏。观念的影响是渗透性和潜在性的，观念转变需要政策导向和制度支持才能够完成。政策作为一种偏好，能够因政治领导的远见卓识与决心得以迅速推行，在短期内收到明显的成效，如美国的“国家绩效评估”和中国的“金字”工程。但它的缺点和优点同样突出，即政策往往具有运动式的特征，往往由于缺少制度的支持而导致不连续和操作上的扭曲。与观念不同，制度具有很强的约束性，能够引导或者强制人们对于某一行为的遵从。相对于政策，制度表现出更强的稳定性和保障性。如诺思所说，“尽管我们生活在一个制度变迁速率甚快的世界中，但变迁在边际上可能宛如冰川移动般缓慢，以至于我们须以历史学家的眼光观察问题，方能察觉”[3]。
    信息技术对政府的改造，打破了固有的政府利益格局，必然会导致传统制度利益群体的抵制。对于这一阻碍，观念缺乏必需的强制力，政策则缺少持久性的影响力和约束力，两者作用的发挥必须建基于制度之上，通过形成变迁性的制度格局来解决。制度的价值还体现在其在很大程度上影响和塑造了观念的培育与政策的执行。信息观念是信息技术改变人类工作和交往方式在心智上的反映，不能不受到现存制度所控制的主流媒体和组织文化的影响。制度也影响了政策的实施，因为制度可以通过对政策的解释在一定的空间内按照自己的意愿来执行，这也就是为什么相同的信息化政策在不同的制度下会产生不同的效果。
    到目前为止，电子政务对政府的一些弊端有所改进，但还远未达到它所设想的深刻变革或政府再造。根据大量研究指出的政府部门采用新技术的滞后时间来推断，目前，各国电子政务的发展还主要处于初级阶段。美国学者简·芳汀认为，“发展跨组织的信息共享系统，不是一个技术问题，而是文化、社会和政治全方位的挑战”[4]。实际上，任何技术、任何运动都会被其实施所修正，而政府官僚制内的制度惯性甚至使其更难适应变化。电子政务的发展，尽管受多重因素的影响，但只有政府治理制度才具有将其塑造成演化性现实的革命性潜力。对于制度变迁的考虑，公共行政所专注的只能是思考以何种策略来在政府发展的总体战略中实现与电子政务相适应的制度变革与制度创新，而非纠缠于无谓的争论或技术运用中的困难。这是政府在从容面对电子政务发展所遇到的制度约束时，所应具备的政治姿态。
    二、公共行政制度变迁与电子政务发展的历史逻辑
    
    历史是重要的。罗纳斯·科斯曾说过，“对我们生活的世界更多的了解是规划更美好经济世界蓝图的前提”[5]。当然，对历史的了解同样是规划政治世界的前提，因为“现在和未来的选择都是过去所型塑的，并且只有在制度演化的历史话语中才能够理解过去”[6]。
    从历史上追溯，信息革命的技术性突破与经济全球化和社会结构变动在时间上几乎同时发生，因此，电子政务与世界范围内的政府改革浪潮汇流在一起，在理论形成与实践发展中受到公共行政范式转换和政府管理模式转变的深刻影响。一种普遍的观点将电子政务发展划分为起步、单向互动、双向互动、事务处理和无缝集成五个阶段。也有一种观点基于不同公共行政学基础理论之上的不同的政务目标，将电子政务区分为如下五种依次展开和递进的阶段性策略，即技术应用型电子政务建设、管理信息化型电子政务建设、扁平服务型电子政务建设、电子民主型电子政务策略、全面响应型电子政务[7]。那么，如何解释电子化政务发展中不同阶段的演进在剥离了纷繁的信息政策和电子政务项目之后，我们会发现两条彼此互动但不同步的逻辑脉络：一条是信息技术的变迁，主要以计算机技术的突破性进步和互联网的诞生传播为标志；另一条则是与电子政务发展相适应的公共行政制度变迁。在世界主要国家，第一条脉络主要表现为信息技术革命直接带动了电子政务的兴起，以及电子政务实现形式的演进。不过，这一路径在20世纪末个人计算机的广泛使用和互联网全球联通之后，已经不可避免地呈现出边际效应递减的趋势。第二条脉络在发展中则表现出了更多的复杂性，信息技术的价值逐渐由一种管理工具过渡到变革工具，直至转变为重塑政府的建基原则与技术基础。在这一过程中，随着电子政务的深入发展，各国原有的行政制度呈现出了不适应，突出表现在机构和职能壁垒的普遍存在不适合大型共享性数据系统的构建，建立在传统信息处理方式之上的政府本位的政务流程不能兼容信息主义要求的政务处理等许多方面。
    针对这些问题，部分国家采取了积极的应对措施，推行行政改革，从而提升了电子政务发展与制度创新的契合度，促成了电子政务的进一步发展。如1996年至2001年11月，美国政府跨部门协作机制迅速发展，联邦政府机构间网站的数目增加到26个，涵盖了几乎所有的政策领域，有力地促进了机构之间的信息资源和业务流程的整合与开发[8]。在另外一些国家，政府对电子政务的态度则比较消极，信息技术不是用来加快变革，而是巩固现有的行政秩序，从而明显增加组织变化的难度以及成本。如沙特阿拉伯政府通过现代化的信息技术进一步加强了对信息的控制和组织的集权。关于这一点，简·芳汀指出，“构建虚拟政府与其说是对最终结果的预测，不如说是制度变化的过程和较力”[9]。从比较政治的角度分析，各国现有制度条件的差异，与技术和经济方面的差距结合在一起，成为电子政务发展不平衡的主要原因。对单个国家来说，电子政务发展呈现出阶段性跃进的特点，而每一阶段的跃升正是缘于制度变迁的突破性进展。以中国为例，行政审批制度的改革、政务公开的推行以及绩效评估与绩效管理的实施等，每一次制度创新都成为电子政务发展的第一动力。在积极意义上，电子政务发展对公共行政制度变迁提出了需求，公共行政制度变迁促成了更高层次的电子政务应用，形成了新条件下电子政务与现有制度的矛盾，反过来又对制度变迁提出了新的需求，这就是电子政务发展与公共行政制度变迁的历史逻辑。
    三、电子政府发展的制度条件
    
    电子政务的充分发展，对公共行政体系来说是一场革命。这场革命的远景目标，目前还只能勾画出一个大致的轮廓，如信息网络支持的直接民主、无缝隙和一体化的行政过程以及更具人文色彩的行政价值标准等。这些目标的实现，必然需要一些制度条件的支持。主要包括：网络化弹性化的政府组织结构、透明化民主化的权力运行规则、明确绩效标准的激励结构与关注直接回应性的行政问责机制、信息资源战略管理制度与电子政务组织领导体制。
    (一)网络化弹性化的政府组织结构
    
    网络化逻辑是电子政务的本质特征，弹性化则是网络化的衍生物。网络化弹性化的组织结构特征在于：层级扁平化，减少管理的层次和环节；边界无缝隙化，组织内纵向、横向以及组织间障碍逐渐消除；沟通网络化，建立网络状的沟通与联系机制；规则弹性化，减少不必要的繁文缛节。信息技术无疑有助于政府组织结构的网络化弹性化发展，如信息技术增强了高级管理层对组织的控制权，并能代替原本属于中层管理者的程序式工作，压平等级金字塔的层级。信息技术也影响了官僚系统的信息流动、协调及其工作，使得在远距离范围内进行远程合作、协同解决问题，以及发展高凝聚力的组织成为可能[10]。但实践同时也证明，对信息技术的不同应用将会产生彼此截然相反的结果。例如，在一些场景下，大规模信息系统的构建，实现了最大限度的信息共享，增强了政府组织对于环境的反应和适应能力；而在另外一些场合下，如在机构间职能壁垒背景下所单独建造的信息系统，往往成为一个个信息孤岛，相互之间不能互联互通，增加了下一步业务整合和部门协调的难度。也就是说，信息技术为组织效能的增长提供了可能，但很多时候，系统和结构依然抵制这种变化。因此，如何在电子政务的实施中，超越局部利益、消除职能壁垒、减少管理层级，加快政府组织中网络化弹性化逻辑的增长，就成为影响电子政务发展前景的关键因素之一。
    (二)透明化民主化的权力运行规则
    
    韦伯在建构理想化的官僚制模型时就意识到了它的不民主倾向。他指出，“官僚体制的行政管理按其倾向总是一种排斥公众的行政管理”[11]。这种情况也许适应于过去公共事务较少、沟通手段相对落后的稳定性行政环境，但在今天已经不能满足社会发展的需要。由于代议制民主对于公民意志反应的迟钝，利益集团政治参与的内在不平等性，以及行政决策越来越多地影响到人们的生活，社会公众普遍要求更清楚地了解公共行政的过程，并在其中真实地表达自己的意愿。
    信息技术的重要特征就是共享性、平等性和交互性，这反映在政府权力运行上就是透明化与民主化的程度逐渐增强。具体表现为：知识和专业技能成为权力的主要来源，重视公共决策中的公民参与，由合作和沟通而非命令与服从达到整合与控制，进一步加大对组织下级的授权。从理论上说，电子政务丰富了政务公开的手段，提供了跨时空的政府与公众实时交流的媒介；电子政务改变了组织成员的工作和沟通方式，知识和技术成为权力的来源；电子政务也影响了公民意识，塑造了推进行政民主的外部环境。然而，由于信息是重要的权力资源，政府可能倾向于限制关键信息的披露与公开，以此作为全球化背景下保持其政治控制的一种手段；政府组织中的核心权力也不会因为信息技术应用而发生改变，因为信息技术对政府决策的影响，愈到组织的上级愈为减弱。也就是说，电子政务并不必然促成政府权力运行规则的改变，权力规则的改变只有运用权力才能够实现。例如，政府公开制度的推行是中国政府网站发展摆脱困境的首要因素，公众参与和民意表达机制的初步建立，也成为中国电子政务实质性功能扩展的重要条件。从目前来看，透明行政和民主行政已经成为各国政府改革的重要理念，但它对政府权力运行规则的变革还未达到电子政务发展所需求的高度。如何加大政务公开的广度和深度，扩展公共决策中的公民参与，以及实现行政权力运行中政府与公众的良性互动，仍是相当一段时间内制度建设的重要内容。
    (三)明确绩效标准的激励结构与关注直接回应性的行政问责机制
    在政务流程再造基础之上建立的电子政务系统，能够在提高行政效率和改善公共服务方面发挥显著的效果，这种示范性作用一旦加以明确标准的有选择性激励结构的制度性引导，就能够在政府内部注入变革的动力。电子政务所期望的网络化弹性化政府组织结构和透明化民主化权力运行规则要以打破过分规制和程序限制为条件才能够得以建立。这必然会带来内部管控能力下降的后果，并可能导致腐败现象增多的现实，关注直接回应性的行政问责机制将是解决这一问题的重要途径。
    绩效评估和绩效管理是西方政府再造运动中对于突破官僚制度的程序导向和过程控制的一种革新性策略，与电子政务所期求的公众导向与结果导向有着内在的一致性。电子化的管理方式，可以将政府行政特别是直接面对公民的服务水平做量化的测量，如我国各地政务大厅所广泛实行的行政审批限时办结制度、承诺办理制度、一次性告知制度等就是以电子政务系统的支持为前提的。这种潜在的好处和操作上的便利性，一旦与合理的激励方式进行有机的结合，必将能够发挥极强的示范作用，促使电子政务建设与政府再造的深度结合，发挥信息技术的最大潜力。
    从责任的角度分析，电子政务关注的主要是政府对于公民需求进行更快捷、有效的反应方面所负的专业责任和民主责任，它与回应性直接相关，意味着政策执行是否能够产生恰当的结果。电子政务蕴含了对公民直接负责的价值理念，它所创造的基于网络的新型“政府—公民”交流界面也提供了政府前瞻性地预测公共需求并采取行动的途径。但是，这种趋向如果没有相应责任机制的支持就不能够产生明显的效果，因为在缺乏对于公民满意的行政行为进行制度性支持或惩罚的条件下，政府并不具备利用电子政务系统加强责任的直接动机。这一问题的解决途径是建立强调直接回应性的行政问责机制，主要涉及行政执行过程中政府主动回应公民需求，对行政行为和行政结果进行解释，并据此接受失责惩罚的制度架构。
    (四)信息资源战略管理制度与电子政务组织领导体制
    
    信息资源战略管理制度与电子政务组织领导体制，是政府制度变革中相对独立的内容，与电子政务发展有着更为密切的关联性。
    信息时代的基本特征就是信息资源成为组织发展的战略性资源。电子政务建设为信息资源战略管理提供了良好的技术和物质基础，但信息资源开发中政府部门的各自为政和系统的信息资源管理制度的缺乏，却往往导致了信息孤岛的形成和信息资源利用的低效率。就目前来看，美国建立的政府CIO制度，通过政府CIO参与政府部门的高层战略决策，统一指导和协调信息技术和信息资源战略管理活动，实现了有效的信息资源开发与利用，将是一个可供借鉴的制度选择。
    电子政务组织领导体制与信息资源战略管理制度不同，它更多的是一个非模式化的、动态化的制度模式。许多国家实行了“一把手+CIO”的电子政务组织领导体制，这在一定程度上实现了高层领导政治推动与正式制度持续作用之间的结合。但在实践中，许多政府领导并不真正理解电子政务的战略规划，具体的电子政务项目建设往往由信息部门具体承担，缺乏项目建设过程中对原有政府管理方式进行变革的权威，而且由于具体的工程建设欠缺有力的监督和明确的绩效测量，许多电子政务项目建设的实际效果并不能令人满意。因此，更强有力的电子政务组织领导体制，以及在此基础上建立的互动协调机制、工程监管制度、绩效评估制度和标准化体系也构成制度条件的重要内容。
    四、结语
    
    信息技术能改变政府管理的图景，但指望信息技术应用能够自发地促成政府管理的变迁在本质上是一种误导。制度变迁对于电子政务发展至关重要，如何实现公共行政制度变迁与电子政务发展之间融合互动是各国政府面临的共同任务。电子政务发展的制度条件，既是一个关于与电子政务的实现形式相对应的政府制度条件的理论思考，更是政府应采取何种理念和方法推进电子政务发展与公共行政制度变迁融合互动以实现更好政府治理的现实关怀。电子政务发展的制度条件的部分内容已经体现在各国公共管理现代化的进程之中。但未来总是在变化，现实与目标之间总是存在差距，电子政务发展的制度条件建构，仍需政府以主动的姿态、创新的精神，向趋近的目标形态进行不间断的变革。
    文中所说的制度条件是电子政务发展所需求的制度的原则性框架。在实践中，各国政府还需从特有的经济社会结构、历史文化传统、制度环境、技术能力以及现有的行政模式等多方面因素来考虑，在具体的情境下应用不同的制度框架和发展策略。
    【参考文献】
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    [4][8][9][美]简·芳汀.构建虚拟政府[M].邵国松译.北京：中国人民大学出版社，2004.33～34、33～34、228.
    [5]Ronald，H. Coase. The New Institutional Economics[J].American Economic Review，May 1998.
    [7]姜奇平，汪向东.行政环境与电子政务的策略选择[J].中国社会科学，2004，(2).
    [10]George，P. Huber. The Nature and Design of Post-Industrial Organizations[J].Management Science， August 1984.
    [11][德]马克斯·韦伯.经济与社会(下)[M].林荣远译.北京：商务印书馆，1998.314.
    【作者简介】杨国栋(1981-)，男，吉林长春人，吉林大学行政学院行政管理专业博士研究生（吉林 长春 130012）。