政府管理创新的影响因素分析

【内容提要】在社会变迁的大背景下，政府管理创新既构成社会变迁的重要内容，又成为社会变迁的重要推动力量。作为社会变迁的政府管理创新受制于多重因素，从社会变迁视角看，影响政府管理创新的因素包括：经济代价的权衡；理性官僚制悖论；文化保守性与“官本位”思想和社会结构性张力。从深层次讲，这些因素可以概括为影响政府管理创新的经济、政治、文化以及社会因素构成的有机整体，这从根本上决定了政府管理创新绝不仅仅是单纯从技术层面就可以做到的，只有解决这些因素的合力问题，才可能推动政府管理创新。
    【关 键 词】社会变迁 政府管理 创新
    近十年来，政府管理创新一直是我国学术界研究的热点。2005年6月，中国(广东)政府管理创新国际研讨会从九个专题来讨论政府管理创新，形成了中国政府管理创新研究的一个框架体系。国家行政学院李习彬教授运用系统科学理论建构起一套一体化的中国政府管理创新体系。
    通过对现有政府管理创新的文献梳理和分析，我们发现，中国政府管理创新研究主要呈现以下特征：第一，从研究的时间跨度看，政府管理创新研究是中国最近十年来学术研究的一个热点命题。第二，从研究内容来看，中国政府管理创新研究涵盖的内容相当广泛，基本上都包含了2005年政府管理创新国际学术年会九大主题和李习彬教授所提出的中国政府管理创新体系的七个层次。第三，从研究层次来看，中国政府管理创新研究基本上处于较低层次，即主要集中在方法、技术层面上，体制文化层面较少。第四，从研究视角看相对单一。当前学界的研究主要从为什么需要政府管理创新、怎样创新这一视角出发来分析，忽视了对政府管理创新的影响因素进行分析，特别是从社会变迁视角出发研究的文献更少。因此，本文以社会变迁为出发点，对政府管理创新的影响因素进行初步的探讨。从社会变迁角度看，影响政府管理创新因素包括：经济代价的权衡；理性官僚制的悖论；文化保守性与“官本位”思想的遗留和社会结构性张力。这四大因素直接关系到政府管理创新的持续力，只有把这些因素在政府管理创新过程中加以重视和解决，才有可能真正实现政府管理创新。
    一、经济代价的权衡
    
    任何创新都会付出代价，而基于经济因素的考量常常成为抵制创新的重要理由。政府创新是一个完整的体系，任何一个层次的创新都需要经济的投入，而政府作为特殊的主体，与自主经营、自负盈亏的企业完全不同，政府依托的是公共权力汲取财政来支持运转，缺乏成本—收益核算使得政府往往缺乏降低成本的动力，动力机制的缺乏使得政府往往忽视“节流”而更加注重“开源”，即想方设法地去获得更多收入。这种动力机制缺乏的突出反映就是在项目的投入和选择上表现为政府更多关注项目的投入，而忽视产出。当然，政府不是一个纯粹的经济生产性组织，其目标也并非经济组织那样单纯的获取利润，正是由于政府目标的复杂性，使得政府投入和产出很难科学的量化。“当成本—收益分析的结果为我们所讨论的组织所欢迎时，接受一定创新的可能性就被大大提高了”。[1](PP206-208)现实中的成本—收益分析，使政府异化为只关注收益而忽视成本的“经济组织”，而政府绩效评估的引进似乎专为改进这一问题，然而我们知道绩效评估仅仅是一种手段或者工具，并不能解决全部问题，更不能成为政府的目的。在当代中国，很多地方都把政府绩效评估引入作为政府管理创新的一个重要方面，似乎只要经过政府绩效评估，政府的绩效水平就能得到提升，政府的能力就能凸现出来，殊不知政府绩效评估只是政府管理创新的一种技术、手段、方法，处于政府管理创新的最低层次，它不能解决体制问题，更不能解决政府管理创新的价值问题。
    同样，政府服务的客体具有两重性，一方面，按照新公共管理的界定，政府服务的客体是政府的客户，客户的满意度的高低直接决定了政府的生存和发展，否则则会陷入哈贝马斯所说的“合法化危机”；另一方面，政府发展所依赖的资源必须来源于其服务的对象，政府的顾客需要为政府的支出买单。既是客户又是政府支出着力点成为政府与人民之间永恒的悖论。毫无疑问，政府管理创新所产生的经济支出也必须由民众来承担，民众的支持和认可会决定政府管理创新的成败，而政府由于缺乏控制成本的动力，政府管理创新所带来的收益并不一定能够冲抵成本，在民众看来，其获益的大小会直接反映到为政府支出买单的激情。唐纳德·克莱恩曾说：“当许多或大多数人都可以接受现状或是逐渐变迁的情况时，对那些操作变迁的人而言任何主要的变迁都是利弊参半的，这可能是不可避免的。社会系统中力量的动态互动就是指任何稳定的均衡都必需至少表现出对那些卷入变迁的人们的各种要求和需要作出局部的适应。在这样的环境中，大变迁如果希望被接受的话，就必须得到那些受它影响的人们的欢迎。”[2](PP98-105)在政府管理创新过程中，政府公共权力的实际承担者肯定会受到政府管理创新的影响，对他们而言，经济付出的考虑很少，政府管理创新无疑会打破既定的利益格局，或多或少的也会影响到其经济收益，而公民则不然，公民对政府而言的双重特性决定了公民既是政府服务的客户又是政府支出成本的承担者，很显然，政府所作出的任何决策无疑都会对民众产生重大的影响，而民众对政府的决策越发关注。
    二、理性官僚制的悖论
    
    中国在完成政府整合和确立公共行政之后，彻底结束了中国“一盘散沙”的局面。在马克斯·韦伯看来，理性官僚制模式由于建立在理性—合法权威基础之上，是人类理想化组织的形式，其准确性、连续性、纪律性、严整性、可靠性保证了行政的高效率。但是，理性官僚制模式的产生和发展是有条件的。韦伯认为，“职务的这种现代形态的社会和经济的前提包括：货币经济的发展；行政管理在数量上的扩展；行政管理任务强度和质的扩大及内在的发展；官僚体制的纯技术优势；官僚体制结构和运行手段的集中；相对拉平的经济和社会差异等”[3](PP278-323)。事实上，韦伯的理性官僚制模式本身有其不可逾越的障碍，从它提出以来，批评声音一直不断，“官僚主义”的产生正是理想官僚制孕育的负面效应的集中体现。“官僚主义”负面效应使得理想官僚制模式所要强调的高效率成为一种空想。“因此，在许多国家，官僚制就成为了‘官僚主义’的同义语，是低效组织的代名词”。[4](P305)
    中国在完成政府整合和公共行政重塑后，追求理性官僚制模式的高行政效率是政府管理模式变迁的重要内容，甚至成为唯一的追求。忽视官僚制内在的缺陷以及中国官僚制的特殊原因①，中国即使建立起一套完善的理性官僚制，行政效率也是悖离于理性官僚制所追求的目标。况且在改造过程中，官僚制不但没有为我们带来所应有的高行政效率，而官僚制的负面效应——“官僚主义”却凸显出来。当官僚主义已经成为现实政府行政活动的一种常态，长久在追求高效率理性官僚制所日积月累成一种习惯的时候，官僚主义习性就成为政府管理创新的强有力的抵制因素。导致政府管理缺乏活力，逐渐走向理性官僚制追求高效率的反面，成为政府管理创新和社会变迁的阻力变量。理性官僚制目标和结果之间的悖论导致理性官僚制成为政府管理创新的阻力因素，难怪有学者提出，“突破官僚制是政府管理的新愿景”[5](PP7-8)。但是，要注意的是“一个官僚组织变得越成熟，它就越不可能死亡”。[6](P21)特别是官僚制模式的弊端已经成为官僚组织显性特性的时候，变革官僚制模式困难重重，因此，一方面变革官僚制模式成为政府管理创新的重要内容；另一方面，官僚制模式的负面效应又成为政府管理创新的重大阻力。如果不从根本上解决这一阻力，想要真正实现政府管理创新只能成为空谈。
    三、文化保守性与“官本位”思想
    
    文化往往被看成一种文明的历史沉淀。文化的取向往往会影响到社会变迁的速度，一般来讲，开放的文化有利于创新的实现，而封闭的文化则往往成为创新的阻碍。中国传统文化以其封闭和崇古而著称，随着儒家思想成为社会正统思想，经过历朝历代统治者为维护自己统治有意识地去修正，使得儒家思想已经脱离掉孔孟原有的逻辑，越发显得封闭和僵化，这也是为什么中国近代处于被动挨打的文化原因。
    爱德华·霍尔曾提出高语境文化(High-context Cultures)及低语境文化(Low-context Cultures)概念作为理解不同文化取向的方式。东方由于其“同质社会”多属于高语境文化社会，而西方“异质社会”多属于低语境社会。“高语境传播常常被用作艺术形式。它们像一种统一的、互为关联的力量，经久不衰、缓于变化。低语境传播不能联成一体，可它们能够轻易、迅速地变化”。[7](PP96-97)这也就是说，高语境文化社会往往会成为创新的阻力，而低语境文化则有利于创新。按照爱德华·霍尔的界定，中国属于高语境社会，高语境社会文化当然表现出一种文化保守主义动向。值得注意的是，“说到保守主义，人们总不免把落后、守旧的贬义与之联系在一起。这种看法，固然有一定依据，但是决不全面。因为它还常常用来指对于社会事物的变迁，更倾向于保持其连续性和渐进性，以求稳健的某种观念和意识”[8](P1)。这就是说，中国文化具有保守的一面，会成为某种变迁的阻力，但是文化保守并不等于排斥一切变化，只是这种变化不是激进的，而是相对比较缓慢的。文化的保守性越强烈，那么变革的阳力越强大。
    政府管理创新所要面临的最核心的变革就涉及文化因素。中华传统的“官本位”思想的遗存，不仅仅体现在政府机关实际工作人员身上，同时也体现在社会公众对官位的崇拜上。“学而优则仕”的传统影响在现代依然强大，成为政府公务员成了众多青年学子择业的首选，当进入这个群体的时候，由于“官本位”的遗留使得这个群体成为特殊的一个阶层，很容易形成其自身的特殊利益，而成为阻碍变革的既得利益集团。因此，“对变迁来说，一特殊的潜在障碍是经强有力组织起来的群体对变迁的抵制，这些群体坚持认为变迁会使其有损失……这样的群体被称为既得利益者……要真实地调查抵制社会变迁的各种来源，就需要对既得利益集团特别重视”[9](PP56-71)。事实上，“官本位”思想的遗留由于官僚制的等级封闭性使得文化保护性更加强烈。政府管理创新往往会打破现有的利益格局，使得既得利益集团利益受到损害，“官本位”使得政府官员往往以“父母官”自居，这一点凸显中国传统文化的保守性的一面，因为“父母”往往意味着权力的中心、权威的来源。当既得利益集团受到利益损失的时候，他们就成为政府管理创新最强有力的抵制者。特别是当这种利益集团打着公共利益的旗帜，以文化作为自己宣传武器的时候，他们往往会取得成功。正如阿马蒂亚·森指出的那样，“既得利益集团常常取胜的原因是因为他们‘对其自身利益有更多的知识’，而不是‘对公共利益有更多的知识’”[10](P120)。
    四、社会结构性张力
    
    从一般意义上讲，社会结构即指个人、国家和社会的关系状态。在本文中，从社会变迁的视角来看，我们强调的社会结构可以界定为国家、市场和公民社会之间的关系状态。“从很大程度上来说，社会结构规定了变迁是被反对还是得到提倡。当一个社会是高度融合以至于社会中每一个元素都在一个成熟的独立系统中与其他所有元素高度混杂着的时候，变迁就很难进行并且代价昂贵”[11](P181)。
    中国是以伦理为本位的社会，这不仅是指传统的旧中国，即使现代意义上的中国同样没有脱离掉伦理本色。②虽然中国在学习西方的过程中，大力引进了西方自文艺复兴以来的理性主义，特别是马克斯·韦伯的理性主义理念对传统中国社会进行根本性的改造，但传统中国的乡土性特征决定了中国社会结构呈现“差序格局”[12](PP23-29)，与西方国家的团体格局相对应，这种格局强调秩序的稳定性，社会结构的同质性非常之高，强烈抵制变迁，这成为中国由传统到现代转型的巨大障碍，当然会影响到政府管理创新的实践。
    同时，借助开启现代西方文明的理性主义思想对中国传统社会结构的根本性塑造，从而摧毁抵制变革的社会结构性障碍，似乎成为中国人的理性选择，引入市场经济对政府管理经济的传统模式的反叛，引入科层制管理模式对政府行为的重新再造，引入公民社会理念对全能型政府的约束。这些无不指向社会结构特征：从同质性到异质性；从一元化到多元化；从抵制到同化等。这一改造过程可能使得中国社会结构的国家主义至上转变为国家(政府)、市场(经济组织)和公民社会三足鼎立。三者之间相互影响相互作用，共同构建起现代中国新的社会结构。良性的社会结构为政府管理变迁提供一种结构性张力，而缺乏这种张力，也就意味着政府管理创新面临着社会结构的结构性阻力。
    从社会变迁来看，经济代价、社会结构张力、理性官僚制悖论以及文化保守性和“官本位”思想的遗留是影响政府管理创新的四大因素，在剥离掉这些因素的表层含义，从深层意义上看，这四大因素分别相对应影响政府管理创新的经济因素、社会因素、政治因素和文化因素。从这一层面上讲，作为社会变迁的政府管理创新本身就是一项系统工程，受制于多重因素的影响，单纯改变某一影响因素，或许能够引发政府管理的些许变化，但是政府管理创新体系的根本变革却必须综合经济、社会、政治和文化四个层面的合力，才有可能实现真正的变迁。从这一角度看，中国历次政府变革走过精简—膨胀—再精简—再膨胀的怪圈即是这种单纯偏向某一方面而忽视其他方面的逻辑使然。
    立基于社会变迁，影响政府管理创新的因素存在于经济、政治、文化和社会“四位一体”的逻辑之中，从经济层面看，经济代价的权衡常常成为民众抵制政府管理创新的理由，这深刻地根源于政府不同于企业等经济组织的运作方式以及政府对民众而言的双重性特征。从政治层面看，借助于西方理性主义传统的官僚制模式在中国产生的异化——官僚主义成为制约政府管理创新的政治力量。从文化层面看，高语境的同质性文化增强了文化的保守性，文化保守性可能会影响政府管理创新，同时，依托“官本位”思想所产生的既得利益团体为了维护其根本利益可能成为影响政府管理创新的重大阻碍因素，这二者交互影响共同构成了影响政府管理创新的文化因素。从社会层面看，政府、市场与社会良性的结构成为政府管理创新的重要推手。全能主义政府淹没市场、社会力量，不可能形成对政府的有效制约，也就不可能推动政府管理创断，只有在政府、市场与社会之间形成良性的结构，结构性张力的出现才有可能推动政府管理的创新。
    综上，政府管理创新既是社会变迁的重要内容，又是社会变迁的重要推动力量，政府管理创新依靠经济、政治、文化和社会的整体建构，这四个层面的任何一个因素的变迁都有可能引发政府管理创新，但是没有其他层面的跟进，没有从整体的、系统的层面来建构政府管理创新体系，单纯依靠零散的、技术层面的推动政府管理创新，是注定不会取得成功的。
    注释：
    ①中国即使建立起理性官僚制模式也不可能达到高效率的特殊原因：中国缺乏法理性权威，人治特征明显；中国行政组织实际建立在违背行政统一这一理性化原则的双轨结构和矩阵结构，造成较为严重的机构重叠和职能交错；中国超大社会特征。参见：胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998：306。
    ②谢遐龄认为，不仅仅在旧式中国是伦理社会，即使在我们党所领导下的现代社会依然是伦理社会，虽然经过韦伯的理性主义社会的改造，但是没有从根本上改变中国社会的性质，中国社会依然是伦理社会。参见：谢遐龄.中国社会是伦理社会[J].社会学研究.1996，(6).
    【参考文献】
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    [10]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，2002.
    [11][美]史蒂文·瓦戈.社会变迁[M].北京：北京大学出版社，2007.
    [12]费孝通.乡土中国[M].上海：上海人民出版社，2007.
    【作者简介】唐兴霖(1965-)，男，四川仪陇人，上海交通大学国际与公共事务学院党总支副书记、教授、博士生导师，主要研究方向为公共管理理论，上海200030；唐琪，上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生，上海200030。