重视市场准入负面清单制度的认识和实践问题

    目标尚不明确 法律层级模糊
    目前，各省、各行业、各特殊区域的负面清单，除了增加条目外，还有一个共性，就是新增的条目大都有调整产业结构的指向。尤其是行业的和区域的负面清单，将本行业或本区域落后的、不想发展的产业列入禁止类或限制类，来实现行业内和区域内的产业结构调整，这是当前很多地方的做法。
    应该看到，我国实行市场准入负面清单制度，尤其是不仅用在外资准入方面，而且用在内资准入方面，这一举措并不是用来调整产业结构的，而是用来调整政府和市场关系的，其目的是建立公平公正、公开透明的市场准入制度，激发市场活力、促进市场公平竞争；它对治的问题也不是我国产业结构不合理的问题，而是在政府干预过多下的市场准入开放性、公平性、透明度不足，以及准入管理程序复杂等问题。因此，负面清单不是《产业结构调整指导目录》的另一个版本。
    同时，在法律层面上，负面清单的法律层级是什么样的以及应该是什么样的，也是一个非常重要的问题。如果它的法律层级不高于产业结构调整目录、政府核准目录、行政审批目录等，就很难发挥其应有的作用，应结合市场准入负面清单制度的功能定位，尽快对其法律层级进行清晰定位。
    与其他保障制度的配套不足
    市场准入负面清单制度并不是单独推进就可以实现改革目标的，必须配合其他制度改革才能取得效果。
    应该看到，行政审批制度、商事登记制度、市场监管体制、社会诚信体系等每项配套制度的改革推进工作，不能代替它们与市场准入负面清单制度的配套推进工作。
    比如，行政审批制度改革作为当前“放管服”改革的重头戏，各地都取得了较大进展，但必须注意的是，行政审批事项里仅有一部分涉及市场准入管理，在具体工作中，各试点应更加重视了解、布置与市场准入负面清单制度相关的行政审批事项进行的具体改革，并且研究因为这些配套的行政审批制度改革将使市场准入负面清单制度取得何种效果。
    再如，对配套改革中的社会信用体系和激励惩戒机制建设而言，改革配套工作不应把重点放在整体的社会信用体系和激励惩戒机制建设上，而要更加着力摸索其中哪些具体板块与实行市场准入负面清单制度相关，以及这些具体板块如何在负面清单准入管理中发挥作用等。
    总而言之，在改革推进中，要更加重视这几项配套制度如何与市场准入负面清单制度结合起来推进，在哪些具体的程序、板块上结合，结合后又发挥了什么作用，这才是保障和配套的应有之义。
    （作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）
    链 接
    如何理解
    负面清单概念？
    负面清单是我国从国外引进的一个概念，它是在双边或多边国家之间针对外商投资准入的一种管理模式，是在实行国民待遇承诺的大范围内，仅对东道国经济至关重要的特定产业或幼稚产业予以例外保护，并以清单方式列明，在这个清单之外实行国民待遇。清单内有两个类别——禁止类和限制类，禁止类是禁止投资，限制类是在符合特殊管理措施后方可准入。目前，至少有77个国家采用了这种国民待遇加负面清单的外资管理模式，这个模式已经成为国际投资规则发展的新趋势。
    我国将负面清单这一概念和理念进行了更广的引申和扩充，不仅要对外资准入实行负面清单管理，同时对内资的市场准入也要实行负面清单管理。
    应该看到，负面清单不是指一张具体的单子，而是指一种制度。这种制度通过列出否定式清单，明确哪些事项在市场准入时被禁止或受到条件限制，更重要的是保障各类市场主体皆可平等自由进入清单外事项。也就是说，负面清单制度的核心机制是通过穷尽列出禁止事项和限制事项实现“非禁即入”，这个是隐含在这份清单后面的制度，也是关于负面清单的最基础的认识。 （郭冠男）

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