“减量发展”：首都开启高质量发展的新航标

    二是城市功能密集且结构失衡引发的“减负”诉求。北京中心城区的过度集聚建设，形成了庞杂而复合的功能体系，是“大城市病”问题最为凸显的地区。据不完全统计，中心城区集中了全市60%常住人口，70%就业人口与经济总量，83%科研院所与高校，67%医疗机构。中心城区以外地区产业功能过度粗放发展，居住功能空间受限且品质不高，高精尖技术的创新功能和国际人才的吸引力也面临退化。大量通过地价优惠招商引资产业集聚发展设立的产业开发区、功能区100多个，相应区域的可负担住房、优质公共服务等明显供给不足，是以较低成本推动城市扩张，降低了城市发展的质量和可持续能力。目前，北京产业用地约60%是工业仓储类用地，其中城与乡产业功能结构失衡，现状村庄建设用地约1321平方公里，远超过《北京市土地利用总体规划(2006-2020年)》确定的730平方公里指标，集体建设用地快速增长、粗放蔓延，吸引了大量不符合首都功能的产业功能。此外，产业用地规模占城乡建设用地比重已达到27%，全市职住功能用地比为1∶1.3，造成生产与生活功能结构严重失衡，而相同尺度东京都市圈职住功能用地比约1∶3.1。因此，亟需功能减负，改善城市功能结构性失衡问题，破解交通拥堵、设施不足、房价高企等“大城市病”的关键症结。
    三是城镇空间庞大且蔓延无序引发的“紧缩”诉求。北京现状建设用地总规模约3570平方公里，超过80%都位于平原地区，平原地区开发强度已达到46%。比较同尺度地域平原地区现状开发强度，北京市平原地区开发强度低于东京都市圈，与上海陆域基本相当，高于巴黎大区。北京平原区城乡建设无序蔓延的状况依旧，现状城乡建设用地中高约41%位于集中建设区外，且大部分（约80%）位于平原地区。其中，现状集体建设用地中集体产业用地、宅基地、公共服务及其他用地约各占1/3。但与全国平均水平相比，北京市的集体产业用地比重明显偏高（北京约32%，上海约20%，全国约10%），且以工业仓储用地为主，约2/3位于集中建设区外，无序建设、环境污染问题突出，土地利用效率较低，地均产出有的仅为市级产业园区的20%。此外，约有1163平方公里城乡建设用地位于“一屏、两环、九楔”的市域绿色空间结构中，其中40%主要分布在近郊区，严重威胁了全市生态格局安全。因此，亟需空间紧缩发展，以便形成合理有序的空间发展结构，破解摊大饼式、撒胡椒面式等无序蔓延顽疾。
    北京“减量发展”的策动路径
    一是严格引控以“精简规模”。一方面，以水资源、生态资源承载能力和可持续利用为科学依据，严格实施“双控”，基本保持山区现状建设用地总量稳定，遏制平原地区城乡建设的粗放蔓延，逐年减少城乡建设用地规模，总体多减少增，实现建设用地总量减少。同时，有效管控区、镇（乡）政府因用地规模约束下转而寻求大拆大建、竖向增长、延续数量扩张的惯性发展旧路径。另一方面，在人口与建设规模双控下，为了保持适度的经济增长速度，必须加大旨向高精尖创新发展的引导力度并提升科技进步贡献率，大幅提高全社会劳动生产率和全要素生产率。
    二是合理调疏以“减负功能”。一方面，调优土地供给的产业功能，重点支持新一代信息技术、集成电路、人工智能等10个高精尖产业，与金融、科技、信息、文创、商务服务等现代服务业。同时，注重存量建设用地循环利用与城市更新改造，提升生活性服务业品质，适当提高居住用地及其配套用地比重，重点调整城镇居住与乡村居住的互补关系，增加城镇住房供应，改善城乡人居环境。另一方面，大幅疏解非首都功能，鼓励集体产业用地和低效国有产业用地转型升级。着力构建与首都城市战略定位相适应的现代化科技创新体系、支撑国际一流和谐宜居之都的绿色生态服务体系、服务全球与引导全国的中华文化软实力创造体系。
    

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