权力监督：完善国家治理体系与治理能力现代化

    当前，我国国家治理体系和治理能力现代化水平明显提高。未来要继续推进国家治理体系和治理能力的发展进程，不仅需要着眼全球，吸收其他国家的成熟理论；也需要对中华优秀传统文化中的精髓，进行创造性转化和创新性发展。权力监督是我国传统政治体制的有机组成部分，是五千多年政治文明生生不息、绵延不断的有效治理工具。当前，不断完善国家治理体制和治理能力现代化，需要继承和发展这一有效的治理工具。这不仅是“制度自信”的历史寻根，更是权力监督从内部体制监督走向国家法治监督的必要条件。
    兼顾有效性和有限性
    党的十九大报告提出“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”,阐明了权力监督的机制、环节和最终目标，为完善权力监督体系提供了纲领和行动指南。从理论层面来说，权力监督的双重目标是保障权力的有效性和有限性。权力的有效性是为了防范权力的无效与流失；权力的有限性则是为了预防权力的肆意与滥用。两者之间互为因果、互为条件。
    权力的有限性取决于权力的有效性。如果权力是无效的，那么就无法找到权力确定的范围或边界。因而，无效权力是无限权力的产物。权力的有效性决定了权力作用于公共事务、调整公共事务的具体范围，这个范围就是行使权力的具体边界。因而，有效的权力才可能成为有限的权力。权力的有效性也取决于权力的有限性。权力主体能力的有限性，内在地决定了权力应当是有限的。否则，它就是如孟子所说的“挟泰山以超北海”。
    在权力监督过程中，要把权力的有效性和有限性结合起来。权力监督要通过科学的权力系统和权力结构设计，划分权力界限，明确权力职责，疏通权力通道，防止权力倾斜，使权力在既定的空间范围内发挥全部的作用。权力监督是指，各类权力监督主体依法对政府行政机关及其工作人员行使权力是否合法、合理所实施的监察和督导行为。它的目的是保障被监督的权力全面正当的运行，而不是削弱、代替被监督者的权力。
    权力监督的历史演进
    在中华五千年文明长河中，蕴藏着丰富的权力监督的历史实践经验，值得深入发掘、资治当世。权力监督体制是重要的权力结构设计，出于对皇权专制统治的维护，我国古代历朝都比较重视监察系统在权力监督中的作用。
    秦始皇开创了秦制，在中央权力制度建构上，在确立以丞相为首的行政权力的同时，设立了以监督行政权力为目的的御史监察制度。秦汉魏晋南北朝时期，御史大夫所处的宪台，就是要实行对丞相府的监察。然而，在贵族政治下，御史大夫作为贰丞相附属于丞相，导致这一制度背离了设立的初衷。隋唐以来，随着文官政治的兴起，宋代设立路级监司对地方州县行政官员进行监督。
    元世祖忽必烈在入主中原后，确立了御史台制度，并强调“中书省是朕的左手，枢密院是朕的右手，御史台是用来医朕两只手的”。此时，御史台完全独立，不再依附于丞相府，是行政权力和军事权力规范有效运行的制度保障。在明清时期，御史台以都察院的形式固定下来，发挥着对行政权力的监督作用。在民国时期，都察院独立监察成为孙中山五权宪法中监察权的思想来源。而且，作为优秀的传统制度文化在近代以来的政治实践中发挥了积极的作用。
    从历史大势来看，监察制度建设趋于独立；然而，监察权力在政治运行过程中，渐次出现了偏离，趋于失效。权力监督的失效，导致整个行政成本上升、行政效率低下。个体的腐败侵蚀着整体的利益，最终使得民间积怨日深，带来了源于基层民众的革命或者统治集团内部的权力纷争。权力监督的失效，往往伴随着王朝政治的衰亡。
    在革命战争时期纪检监察委员会的长期实践基础上，中国共产党人建立了党领导下的全国范围内的纪检监察制度。这一纪检监察制度，代表着人民监督实施公权力的各级政府及其工作人员，维护着最广大人民群众的利益。中国共产党执政下的国家政治制度设计和权力运行，始终站在人民公共利益的立场上。监督是有效的制度设计，而权力监督的运作机制是为了“以分权进行监督，以监督达到制约”。我国的权力监督造就了一个强大有力而又有节制的权力工具，最大程度上防范了权力私有化导致的权力腐化倾向。这一纪检监察制度在国家治理过程中发挥着至关重要的监督作用，同时也为我国政治文明建设提供了必要的制度保障。
    建立权力监督体制
    我国传统监察制度是确保传统政治体制良性运行、协调发展的内控工具之一。这一制度在形塑传统政权体制的公共品格，修护政权体制偏离“德主刑辅、内圣外王”的元价值预设，确保体制“显君之圣德，护民之福利”方面，起到了良好的示范、规制和制衡作用。它所展示的内生性自我预防、自我监督、自我修护功能，是当前我国全面深化行政体制改革，建设社会主义政治文明，创新社会治理结构需要继承和发扬的内容。
    从现代官民关系的角度来看，国家治理需要完成两方面的任务：一是“治官”，二是“治民”。所谓“治官”，就是让作为管理者的官员成为依法施政的“好官”，实现社会管理的有序化。所谓“治民”，就是让百姓遵纪守法，实现社会生活的有序化。通过民主机制和法治机制，国家治理可实现官民关系的转型。
    在吸收、继承历史上权力监督制度的基础上，我国设立了纪律检查委员会。这不仅是党和政府权力运行、维护人民权利的重要保障，也是维护党执政能力建设的重要制度设计。权力监督是维护民主政治的有效措施。我国几千年专制政治中权力监督的思想和制度上的实践，为提升中国共产党治国理政的能力，“把权力运行置于党组织和人民群众监督之下，最大限度减少权力寻租的空间”，为更好维护人民群众的利益提供了丰富的历史智慧。
    党的十九大报告提出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。国家和地方各级监察委员会的相继成立，标志着我国权力监督体制的制度设立，从内部控制体制走向外部监管体制的法治化转型。在这一深刻的变革时期，迫切需要吸收传统监督体制运行与发展的基本规律，并将其进行创新性发展，以确保当代权力监督体制构建的本土化与创新性。
       （作者单位：华南理工大学公共管理学院）