诠释国家治理内在逻辑的三重路径

    作为中国改革和发展实践的研究议题，国家治理研究呈现在我国与西方社会科学领域，显然存在着差别，也因此产生不少的争议，一定意义上看，争议的核心是辨认国家在治理体系和过程中的恰当位置。不管是就字面意义还是学术逻辑而言，“国家治理”这一术语的核心都是“国家”而不是“治理”。如何理解“治理”，取决于如何理解“国家”，“国家”既决定也限定了“治理”。因此，要真正把握国家治理的内在逻辑，就必须理解国家的逻辑。事实上，有什么样的国家理论，就有什么样的治理理论。无论哪种治理理论，都必须以一种恰当的国家理论为基础，否则就会失去自身存在的合理性与正当性。
    实际上，国家一直以来就是政治学的研究对象。现代国家始终都在现实的意义上成为现代政治活动独一无二的建构性框架，也理所当然地成为现代社会科学研究的建构性框架。毕竟，不论过去、现在还是将来，我们都要生活在一个由国家组成的世界之中（a world of states）；国家既塑造了我们日常的生活实践，也塑造了我们对现实世界的认知。正是在此意义上，米格代尔断言对现代国家的研究是所有政治学家早晚都要逾越的一座高山，对于治理研究而言显然就更是如此。大致而言，在当代社会科学理论中，对国家的研究至少存在着三种主要的路径或传统——比较历史研究、制度主义研究和行为科学研究，它们分别从宏观、中观和微观三个层面，对现代国家的历史逻辑、运行机制和行为基础展开了分析。
    比较历史路径
    揭示现代国家的多重逻辑
    比较历史研究从纵横两个方向，分析了现代国家在形成和发展过程中所遭遇到的种种关联、限制和路径。如果说理解国家治理必须首先理解国家，那么可以说理解国家必须首先理解国家是怎么形成的。不知来龙，焉知去脉？不理解现代国家的历史起源，就不能明白现代国家治理的基本框架和发展趋势。作为比较历史研究的主题之一，国家的起源和演变被视为现代性宏大主题的一个组成部分。因此，比较历史路径对国家的研究，主旨并不仅仅着眼于弄清国家的真正起源，而在于把握国家的未来。历史研究的目的在于试图去发现国家的“命运”或曰历史逻辑。在比较历史研究看来，现代国家的形成和发展最好不要被理解为某种单一因素所决定的结果，而是一种由多重因素相互作用的结果。
    比较历史研究发现，“社会、经济和文化（而不仅仅是政治）现代化的整个过程带来了前所未有的机会、问题、紧张和冲突，其中一些东西只有国家才足以去应对”，从而推动了现代国家的发展。斯普路特认为，就西方历史经验而言，现代国家的形成至少存在三个动力机制：强制、资本和观念。这三个机制之间相互作用，共同推动了现代国家的出现和发展。军事方面的激烈竞争要求行政组织的发展和财政收入的增加，后二者又要求国家动员和推动工商业的发展，而商业经济的发展又有赖于个体的独立和解放，形成以自由和个人主义为基础的社会观念，并和商业活动一起对现代政治活动提出限制性要求。强制要素的解释突出了国家作为具有强制能力的组织实体的重要性，资本要素的解释则为国家活动的范围划定了界限。国家要有效地驾驭经济，就必须对自主经营活动和个人权利做出制度性承诺，结合新的身份观念来替代封建等级制的身份观念。这个身份观念对现代民族国家治理的绩效和责任提出了规范性要求。在某种程度上，它影响了良政善治的评价标准。
    比较历史研究为国家治理研究至少作出了三个重要贡献：一是突出了国家作为独立实体的重要性，将国家作为独立变量带回到社会科学的研究之中，重新发现国家能力、国家结构对社会结构、经济发展等社会因素的关键影响；国家之不可或缺在于，只有它才能应对现代化过程中的种种挑战和问题，包括承担某些责任和放弃某些权力。二是发现国家形成的历史路径及其对国家结构和国家权力的影响，并且这种影响还会以一种路径依赖的方式影响着现代化进程中的国家治理；正如戈定所言，比较历史研究的重要启示是，重大政治结果最为根本的原因常常深埋于可以通过历史发现的因果进程之中。三是揭示出观念对现代国家治理的重要影响。尽管现代国家的治理实践往往相异，但关于国家的观念或想象却趋于相同，这些观念集中在关于国家认同、公民身份的看法之中，并因此支配着公民的日常政治诉求，进而在与国家的互动中对国家的治理行为形成重要的约束和限制。这种限制在全球化竞争的时代将会变得更为苛刻。
    制度主义研究路径揭示国家治理
    活动及社会后果产生的影响
    比较历史研究已经发现国家与社会之间实际上是多重因果关系。所谓多重因果关系，不仅指结果是由多种原因导致的，而且也指结果和原因之间存在着相互作用，在某种程度上是互为因果的。国家的出现既是由多种社会因素促成的，它又会对社会因素产生影响。在较早期的研究中，国家对社会的影响主要体现为，国家作为自主性的组织实体，能够形成推动现代化发展的一种影响变量。这种观点承袭了韦伯式的视角，将国家视为组织实体。但实际上，按照有些西方马克思主义者的观点，作为组织实体的国家，其边界实际上是模糊不清的，它最多只是由各种机构组成的松散集合体。因此，最好将国家视为一种制度实存而不是组织实体。作为自主的中间变量，国家组织或机构通过制度来掌握、改变及保持与其所处环境之间的关系，国家的治理活动实际上表现为由规则驱动或塑造的集体行动。
    尽管制度主义有很多种起源或流派，但其核心的观点是同一的，那就是制度是重要的（Institutions Matter）。制度之所以重要，是因为它具有三重功能：既是对行为的规制，也是对行为的支持，更是对现实世界的认知。作为对行为的规制，制度规定了禁止和允许的行为，违背它将会受到制裁；作为对行为的支持，制度赋予了它所允许的行为以合法性，“名正则言顺”；作为对现实世界的认知，规则内在地蕴含着一种认知图式，它是对过去经验的积累并与人们的认识共同进化，帮助人们理解世界和行为的意义。因此，对个人而言，制度是认识世界、确立目标和进行决策的重要工具。这种激励机制、规范机制和认知机制正是国家制度发挥作用的基本途径。通过为个人的认知活动提供框架（framing）和意义背景并对个人的特定行为进行规制，国家组织及其制度具有了独立的自主性价值，并拥有了创造其自身环境的能力。
    正是在这个意义上，国家组织及其制度结构重新成为现代治理研究的焦点，它不仅在整体上塑造着公民社会和公共权威之间的关系，也塑造着公民社会内部的许多重要关系。制度主义研究在不否定社会情境和个人动机重要性的情况下，赋予了政治制度以更多的独立作用。在制度主义研究看来，包括政治、社会和经济制度在内的国家制度在国家治理过程中发挥着重要作用，它们塑造着选民、工人以及决策者和党派精英等政治行为者的动机。制度的作用不仅体现为聚合个人的各种偏好，从而影响集体决策的结果，甚至还对个人偏好和决策的产生具有构成性作用。制度实际上成为了一个框架，国家治理活动在其中得以发生和发展。制度还成为联结社会结构与个人行为之间的桥梁和中介，国家治理活动与社会经济结构通过政治、社会和经济制度相互影响。
    行为科学研究从微观层面发现
    现代国家治理的行为逻辑
    国家治理的决策最终都是由官员个人来制定的，个人的行为模式或决策模式不可避免地成为国家治理行为的微观机制。因此，任何一种国家治理理论都包含一种人的行为理论为其基础。国家的行为是个体行为的聚合，国家治理的规律就蕴含在个体行为的逻辑之中。要理解国家治理的社会效应，必须从理解国家治理的机制开始，即实行社会控制的方式开始。而这种可资利用的治理机制或控制方式，就体现为以组织制度为中介的运行机制，它的根本逻辑存在于人的行为模式之中。
    通过理解人的行为和决策模式，我们不仅可以更好地理解社会问题产生的根源，而且也可以更好地发现解决的途径或措施。目前已经出现行为行政学、行政政策学的研究，分别关注的是国家治理过程中的组织结构、政策工具等问题。行为科学还可以用来分析或预测个体对国家政策或治理行为的基本反应模式。社会成员并不完全与国家治理行为或政策完全保持一致，并不是完全被动地遵从或服从。实际上，个人在面对国家组织的治理行动时，他或她可能有几种不同的选择：退出（exit）、呼吁（voice）、忠诚（loyalty）或忽视（neglect）（即所谓的EVLN模型），或者是更为简单的服从与抵抗（compliance/resistance）。通过与制度主义、比较历史分析相结合，行为科学的研究可以揭示不同反应模式背后的历史背景、结构限制以及个性特征，从而对国家治理的效果做出准确的预测。
    也许行为科学研究最为重要的启示是，揭示了人类行为的不完美性，这种不完美性既存在于微观个体的社会活动之中，也存在于以个体为质料所组成的各种机构、组织和制度之中。行为科学中的大量研究发现，个体行为具有有限理性有时甚至是非理性的倾向，表现为“框架效应”“羊群效应”等。这些效应可以称为行为失灵（behavioral failure），它根源于人的有限理性、有限意志和有限自私，导致了人类在进行决策或选择时只能遵循非标准偏好和有限的自我控制，因此也就只能存在不完全的最优化，在复杂的问题面前，个人往往束手无策。大型的组织或制度在这时就非常必要，通过塑造个体的偏好或价值观、对问题进行定义和分解、对行为进行规制和协调，它克服了人类个体的种种缺陷。但组织或制度对人类能力的这种拓展，因其内在的质料仍然是不完全的个体，而存在着不可逾越的界限，强行跨过这道界限将会导致灾难性后果。
    总之，现代国家既是宏观历史现象，也体现为组织实体或制度实存，更是由能动性的个体所组成。从总体上看，历史比较、制度分析和行为科学三种分析路径，为理解现代国家治理逻辑提供了不可或缺的洞见。比较历史路径的着重点在于揭示出现代国家形成的历史社会原因和演变机制，从而发现现代国家生存和延续的约束性框架和依赖性条件，这种约束性框架和依赖性条件为现代国家治理活动划定了基本的活动边界，也确定了它的演变趋势；与此对应，制度主义分析和行为科学分析则分别从中观和微观的角度去分析国家治理活动中参与者行为所受到的内在与外在的种种机会和限制，从而为更有效的制度设计和策略选择提供了重要的理论借鉴。因此，如果说不理解现代民族国家的历史逻辑就不能明白国家治理活动所受到的条件限制和发展趋势，那么大致可以说不理解现代民族国家的制度逻辑就不能明白现代国家治理的基本机制，不理解现代民族国家的行为逻辑就不能明白国家治理活动的成败得失。现代国家治理逻辑及其动力机制（dynamics）实际上是源自社会历史因素、组织制度因素、个人行为因素间的相互作用。
    （作者单位：南京师范大学国家治理与政府创新研究中心、公共管理学院）