有效规范政府投资促经济高质量增长

    近期，《政府投资条例》正式对外公布，并将于今年7月1日正式实施，该条例明确了政府投资的范围主要集中于市场不能有效配置资源的公共领域项目，明确了投资原则和决策程序以及事中事后监管等内容，以进一步规范政府投资行为。
    如追述该条例的历史，《政府投资条例》在2001年就已开始起草，2010年1月，国务院法制办公室向社会公布了《政府投资条例》的征求意见稿，并向全社会公开征求意见，但到近期发布已过去了9年，且此次发布的条例与当时的征求意见稿已不可同日而语。究其原因，我国彼时经济正处于高速增长阶段，各类基础设施尚不完备，需发挥各方之合力共同加速推进，提高整体经济的运行效率，而且该条例涉及面较广、涉及领域较多，需有效明确政府与市场之间关系、清楚界定地方政府财权与事权，需统筹协调国家各个部委的职责、明晰投资领域和程序等，还涉及到一些法律法规的修订工作，属于一项复杂的系统性工程，当时难以形成共识进而推进难度也较大。
    相比于本世纪初，当前我国经济已取得了突飞猛进的成就，东部各类基础设施建设已逐渐趋于完备，近年来各类政府项目投资不再投向市场能够有效配置资源的竞争性领域，而是不断向公共领域集中，政府与市场的边界日益清晰。当然，近几年过度依靠政府投资拉动经济的一些弊病也有所体现，进一步规范政府投资已刻不容缓。
    从当前我国基础设施建设存量看，截至2018年末，我国铁路营业里程13.1万公里，其中高铁运营里程2.9万公里，公路运营里程484.65万公里，其中高速公路14.26万公里，内河航道里程12.71万公里，民航机场达235个，全国轨道交通运营总里程达5761.3公里、运营线路185条，在实施建设规划线路总长7611公里。高铁、高速公路与内河航道运营总里程已稳居全球第一，我国基础设施水平近年来已有大幅提升。或者说，传统“铁公基”基础设施已度过高强度建设阶段，未来人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设正方兴未艾。
    从政府投资稳定经济角度看，2009年以来政府投资的确在经济面临较大下行压力的时间节点发挥了重要的经济稳定器作用，且每次均能力挽狂澜将经济增速拉动至预期水平，但短期手段长期使用的一些副作用也已陆续显现。一方面刺激政策存在边际效用递减，拉动同样GDP所需资金等要素数量大幅增加，另一方面由于政府投资多依赖于地方融资平台，融资平台对资金普遍不敏感，由此造成了政府投资力度加大时市场利率会出现明显上涨，侧面提升了全社会的资金成本，对一些经营效率高的企业形成了挤压。而且，高强度投资短期还大幅增加了地方政府隐性债务，提高了商业银行的信用扩张水平，导致近年来广义货币增速持续高于GDP增速，并在2012年后创造出了一个规模超40万亿元的影子银行市场，进而推动了近年来资产价格的快速上涨。
    从政府投资与居民消费协调发展来看，政府投资项目主要集中于公共领域，其最终目的是形成固定资产后减少全社会的交易成本并促进居民消费。但近年来一些地方政府为追求GDP，一些项目投资短期超过了地方财政承受能力、超过地方居民消费能力，还有一些项目上马时存在“打擦边球”绕过审批现象，造成未经详细论证就匆匆上马造成后期使用率不高的问题，甚至还存在由建设单位垫资建设的问题，提高了地方政府的显性和隐性负债水平，不利于地方经济的长期可持续发展，因而有必要科学规范政府项目投资的决策程序和日后的监管及追责，做到政府投资与消费平衡发展。2001年至2013年，我国投资对GDP的平均贡献率一直高于最终消费，2014年起最终消费对GDP的贡献率才开始逐渐高于投资。
    上述情况充分说明，有效规范政府投资是我国迈向高质量发展的新阶段的必备选项。事实上，近年来我国一直在采取多重手段有效规范政府投资行为，提高政府投资科学性，并且这些手段目前已陆续发挥作用。2014年，《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）正式对外发布，通过修明渠、堵暗道的方式规范地方政府举债，剥离了地方融资平台公司的政府融资职能；随后修订的《预算法》规定了地方政府举债规模须报请全国人大或全国人大常委会批准；2015年在基础设施领域大力推广政府与社会资本合作的PPP模式，提高基础设施建设运营效率；2016年推进地方政府债务置换，并规范地方政府举债；2017年全国金融工作会议首次提出严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任；2017年叫停部分城市轨道交通项目，2018年推出《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（52号文）严格控制地方轨道交通建设规划；2018年推出资管新规，加强金融监管严格限制影子银行无序发展；2018年加强地方政府隐性债务甄别与清理工作，有效防范地方债务风险。
    通过近几年的努力，我国政府投资已逐渐向规范化、透明化角度发展，投资领域日益清晰，投资与财力更加匹配，决策更加科学，投资后的监督更加严谨。更为重要的是，系列政策的实施切实有效地解决了融资平台大幅举债拉高全社会资金成本问题，以及商业银行信用和影子银行快速扩张的问题，广义货币M2增速已出现明显下降，并已逐渐与名义GDP增速相匹配。
    因此，通过近年来出台的各项政策，《政府投资条例》客观上已具备出台条件，条例的出台未来将更有利于提高政府投资效率、增加居民消费水平、促进我国经济迈向高质量增长新阶段。