为高质量创新提供良好制度支撑

    我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，创新成为发展的第一动力。高质量发展就是贯彻新发展理念的发展，就是要推动发展方式从数量型向质量型发展转变，从速度型向效率型发展转变、实现经济增长从依靠要素投入转向依靠要素生产率提升，促进产业价值链的升级，进一步提高有效供给能力，从而更好满足人民日益增长的美好生活需要。实现高质量发展，离不开高质量创新的有力驱动。因此，进一步完善创新体系和政策，提高创新质量和效率，以高质量创新促进高质量发展，既是贯彻新发展理念、破解当前经济发展突出矛盾和问题的关键所在，也是加快转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的重要抓手。
    我国的创新发展正从数量积累向质量升级转型
    改革开放以来，特别是党的十八大提出实施创新驱动发展战略以来，我国的国家创新体系建设取得了重大进展，为经济可持续发展提供了重要动力。目前，我国的创新发展正处于从数量积累向质量升级转型的关键时期，机遇与挑战并存。
    其一，创新能力建设进入新的阶段。经过多年的积累，我国创新能力大幅提升，从过去以跟跑为主进入跟跑、并跑和领跑并存的阶段。相关报告显示，中国的创新指数已经位居世界第十七位。
    一是科技投入和产出数量居世界前列。中国研发经费支出总量居世界第二；研发人员总数居世界第一；2018年研究开发支出占GDP的比重达到2.18%，超过部分高收入国家的水平；国际科技论文总量和被引用量居世界第二，近年来专利申请量持续居世界第一。
    二是新技术、新业态、新产业快速发展。新材料、新能源、机器人等新兴产业快速发展，在线医疗、在线教育、移动支付等新业态保持高速增长，为经济转型升级提供了新活力。目前，我国信息经济总体规模仅低于美国，而且赶超势头强劲，一些大型互联网企业居世界同领域的前列。同时，我们全面深化商事制度改革，搭建创新创业创造服务平台，改善营商环境，促进创新创业创造活动。2018年，全国日均新设企业超过1.8万户，市场主体总量超过1亿户。高技术制造业、战略性新兴产业的增长快于工业平均增长。
    三是创新要素向企业集聚，创新型企业数量不断增加。目前，企业的研究开发支出占全社会的比例超过75%，企业科研人员数量占比超过70%，国内发明专利申请和授权中，企业占比超过60%，涌现出华为等一批创新型企业。我国创新型企业在国际上的地位快速提升，数量不断增加。
    其二，创新政策体系不断健全完善。科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂。这些年来，我国高度重视科学技术进步，提出建设创新型国家的目标，制定了一系列创新政策，逐步构建更广泛的创新政策框架。特别是党的十八大以来，我们提出创新驱动发展战略，明确了目标、原则、战略部署和任务，强调坚持科技体制机制改革和经济社会领域改革同步发力，突出了创新对经济发展的支撑引领作用。
    一是创新政策内容更加综合。目前，我国的创新政策已经从以科技政策为主转向覆盖创新链各环节的综合政策体系，政策工具从财政资助和税收优惠为主转向更加普惠、更加注重体制机制改革和调动全社会的创新积极性。
    二是区域创新体系各具特色。区域创新体系是国家创新体系的重要部分。我国构建区域创新体系的政策重点是以试点示范为抓手，以体制机制改革为重点，因地制宜地营造有利于创新的制度和政策环境。这些年来，区域创新政策的重点从优惠政策为主转为向体制机制改革要动力；区域创新环境建设的内容从建设高新区、创新型城市拓展到建设区域创新中心、打造具有全球影响力的科技创新中心。通过优化区域创新要素布局，打造区域经济增长极。目前，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等创新中心正在逐步形成。
    三是创新治理体系不断完善。这些年来，我国的知识产权法律法规不断完善，在采用国际标准方面取得了明显进展；加强执法并增强了执法的独立性。修改促进科技成果转化法，促进科技成果的产业化应用；科技成果转化收益分配向研究团队和发明人倾斜；培育专业技术转移机构，加强对专业服务的投入。特别是出台《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，将近百个科技计划和专项合并为5大类；实行专业机构管理科技计划的试点；相继出台人才和科研经费管理的政策；等等。
    虽然我国在创新能力提升、创新政策体系建设上取得了显著成效，但仍存在不少问题和不足。总体来看，我国的创新正处于转型阶段，原有创新治理模式尚不能完全适应新形势的要求。
    从创新能力看，一是科技支出结构有待优化。基础研究投入偏低，与发达国家相比仍有较大差距。二是科技产出质量仍需进一步提升。论文引用率、专利质量等指标和数量与领先国家相比仍有差距，成果转化效率还有较大改善空间。三是原始创新能力不足，关键核心技术受制于人。产业配套能力比较齐全，但是基础工业配套能力不强。供应链的一些关键环节仍然脆弱，对外的依赖性较强。四是企业创新不普遍，管理能力不强，技术扩散较慢。五是地区创新环境差距较大。
    从制度和政策方面看，主要是政出多门、政策不协调、落实不到位的问题仍比较突出；知识产权保护明显改善，但仍需加强；质量标准体系不健全和执法不到位、政府采购对创新的支持力度较小、创新成本高等问题，影响了企业的创新动力；大学和科研机构的治理结构与功能的匹配仍需改进，产学研的职能定位时有错位；等等，这些都影响了创新体系的效率。
    改善创新系统以提升创新质量和效率
    当前，我国经济发展正处于转型升级的关键时期，创新驱动发展已经成为国家战略。经过多年的发展和积累，我国创新能力明显增强。面对高质量发展要求和新一轮科技革命和产业变革趋势，迫切需要提升创新的质量和效率，有效发挥创新对经济转型升级的引领作用。传统的创新管理不适应创新驱动发展，下一阶段的关键任务是在新形势下如何改善庞大的创新系统，转变创新治理模式，为创新发展提供制度支撑。在这一过程中，重点是要处理好政府和市场的关系，建立产学研协同创新体系，营造有利于创新的生态环境，调动全社会创新积极性。
    第一，有效发挥政府作用。科学技术的外部性较强，创新过程中存在较多市场失灵现象，政府主要在社会效益较大、市场难以发挥作用、企业无力或不愿投入的领域，发挥引导作用。一是健全政策协调机制。加强政策效果评估，提高政策协调性，加大政策落实力度。二是优化政府支出结构，提高公共支出效果。政府重点在外部性较强的领域加大投入，如加大在基础研究、共性技术、国家重要战略领域投入，加强科技基础设施平台和公共服务平台建设等。面对新一轮科技革命和产业变革，对新兴前沿技术提前布局，对核心关键技术重点支持。三是坚持“自上而下”和“自下而上”有机结合，对各类科技计划实行分类管理。对国家战略目标导向和追赶类科研项目可考虑以“自上而下”为主的方式推进；对前沿技术和探索类科研计划可考虑采取“自下而上”为主的方式，更多发挥社会力量和市场选择作用。四是健全和完善与创新相关的法律法规，制定科技领域的伦理道德规范，促进负责任的创新。
    第二，完善创新体系，提高科技成果供给质量，促进科技成果转化和新技术扩散应用。一是优化科技投入结构，增加基础研究投入，提高科技成果供给质量。统筹基础研究和应用研究的需要，加大科学研究支出比重；完善科学研究的评价考核体系，注重质量和长期效果。二是合理确定大学、科研院所和企业在创新体系中的分工定位，充分发挥各自优势。在基础研究和共性技术研究中应更多发挥大学和科研院所的作用，为企业创新提供有力支撑。企业应主导创新过程，在创新决策、研发投入、成果产业化中发挥主体作用。鼓励有条件的企业以多种方式参与基础研究。三是构建有效的产学研合作机制。建设一批支撑高水平创新的基础设施和合作平台，加强高校和科研院所的专业化技术转移队伍建设，完善大学、科研机构和企业之间的合作与技术转移机制。合理分配成果转移转化收入，调动发明人、投资方和科研依托单位等各方参与成果转化的积极性，为多种转移转化方式提供政策保障。四是加强技术推广体系建设，促进新技术的应用和扩散。对信息技术、绿色技术等需求规模大的通用性技术，从配套基础设施、专业服务机构、企业技术改造等方面入手，建立技术推广网络。发挥龙头企业带动上下游技术升级的作用，提升全产业链的创新能力。同时，坚持开放创新，分层次建立长效合作机制，完善国际科技合作的政策环境，形成互利共赢的合作创新机制。
    第三，建立公平竞争的市场环境，转变市场监管方式。一是要营造公平竞争的市场环境，发挥市场配置创新要素的作用。进一步放开市场准入，减少行政性垄断，建立公平竞争的市场秩序，加强产权保护，为各种所有制、各种规模、各种技术路线的企业提供公平获得创新资源和参与市场竞争的机会，真正形成优胜劣汰的竞争机制。二是要有效发挥标准体系的作用，构建从研发、推广到产品检验检测、监督执法的全链条标准化体系，提高标准的适用性和有效性。三是要有效保护知识产权，促进知识产权高效运用。加强新领域的知识产权立法，加大对侵权假冒的处罚力度，提高执法标准的统一性。四是要尽快完善鼓励创新的政府采购政策。加大政府对创新产品和服务的采购力度。加强对中小企业创新的支持，充分发挥中小企业在科技创新体系中的生力军作用。五是构建鼓励创新包容审慎的市场监管体制，促进新产业和新技术发展。减少行政审批，对市场实行负面清单管理，建立以质量、环境和安全等标准为重要依据的市场准入规则。对商业模式创新和新业态持开放包容的态度，允许先行先试，先准入、后规范，逐步促进新兴产业规范健康发展。
    第四，培养造就创新型人才梯队。创新需要各种层次的人才，不仅需要科学家和工程技术人才，还需要大量高素质的一线管理人才和技能人才，特别是需要具有创新精神的企业家。要优化教育结构，增加人力资本投入，培养适应创新需求的多层次人才。制定多层次的人才政策，构建体现智力劳动价值和适合各类人才发展的薪酬体系，有针对性地激励各类人才的创新积极性。支持职业技能教育和培训，健全职业资格认定制度，实行技能与待遇挂钩的薪酬制度。改进和完善人才评价体系，发挥市场和用人单位在引进人才中的作用，完善用人机制，做到“引得进、留得住、用得好”。
    第五，积极推进数字化技术驱动的创新。目前，数字技术正在推动全球创新。中国是世界上最大的互联网市场，数字经济规模已居世界前列。数字技术正在成为中国创新能力的一个重要基础，也是中国经济未来增长的关键驱动力。当前和今后一个时期，我们既要加强数字基础设施建设，加快构建数字政策法律框架，实现数字保护与运用、创新的平衡，还要优先鼓励数字技术在智慧城市、智慧医疗、智慧教育、智慧农业、智慧交通等领域的应用，真正惠及大众。
    （作者系国务院发展研究中心创新发展研究部研究员）