基层社会治理模式的变迁与挑战

    摘 要：取消农业税对基层组织行为模式和功能产生了很大影响。取消农业税之前，乡村组织因收取税费而与千家万户的小农几乎无遗漏地联系在一起；取消农业税后，乡村组织出现“悬浮”，对农民的偏好和需求越来越陌生。与此同时，基层社会进入利益和思想多元化时代，群众的权利和责任观念发生了巨大变化，越来越重权利、讲利益，而不重义务、不讲责任，乡村组织对此缺乏合法的制衡能力。面对新的工作任务，基层组织逐渐发展出网格化的技术治理模式，它以技术平台为支撑，以信息收集为基础，密切关注重点问题、重点隐患和重点人员。这种模式虽然有效，但与法治社会有紧张之处。从长远来看，应当建立均衡的权利和责任体系，帮助社会公众树立正确的权利和责任观念，实现权利与义务、责任的平衡。
    关键词：基层社会治理；取消农业税；技术治理；权利和责任；乡村组织
    基金项目：国家社会科学基金重大项目“新型城镇化建设的法治保障研究”（16ZDA062）

    中国基层社会治理的模式，在过去十多年里发生了深刻的变迁，其起点应从取消农业税开始。2006年，我国全面取消农业税，宣告了在中国历史上沿袭了两千年之久的传统农业税收的终结。这是具有重大标志性的事件，对基层社会治理产生了极为重要的影响，为基层社会变迁起到了推波助澜的作用。取消农业税后，基层组织行为模式发生了深刻变化，功能发挥受到很大影响，县乡出现“悬浮”，对农民的偏好和需求越来越陌生，旧有的社会治理模式越来越难以回应乡村社会的问题。随着改革开放的深入，基层社会也进入利益和思想多元化时代，群众的权利和责任观念发生了巨大变化，越来越重权利、讲利益，而不重义务、不讲责任，乡村组织对此缺乏合法的制衡能力。然而，基层组织仍然面临繁重的工作任务，逐渐发展出网格化的技术治理模式，它以技术平台为支撑，以信息收集为基础，密切关注重点问题、重点隐患和重点人员。新的技术治理模式的出现有一定的必然性，但也面临一些挑战，基层治理需要有效应对。本文力图梳理基层社会治理模式的变迁，分析基层治理的挑战和未来走向。
    一、乡村组织体系的功能变化
    取消农业税，对基层组织行为模式和功能发挥带来了很大影响。基层组织不再与所有的农民都打交道，而只是与农民中的一部分人发生直接联系，组织体系的原有功能模式不能再如之前那样发挥作用。
    取消农业税之前，国家要将农业税费收上来，就必须与千家万户的小农打交道。在此过程中，基层组织与农民之间必然产生很多矛盾。乡村干部为了将农业税收上来，必然想出各种办法，有合法的也有非法的、灰色的，有合情理的也有不合情理的，各种方法的运用难免会增加国家与农民之间的矛盾。那时，收取农业税是基层政府和村级组织的中心任务，乡村组织必须从农民那里成功收取农业税费，才可能去做其他的事情，财政收入保障成为基层政府和村级组织运转的基础性问题，收取税费的能力成为衡量乡村组织、乡村干部工作能力的关键标准甚至唯一标准。为了收取税费，乡村组织几乎想尽一切办法。
    税费收取使得千家万户的小农都可以直接面对乡村组织甚至基层政府。为了使千家万户的小农能够主动和被动地缴纳税费，乡村组织必须费尽心思。在此过程中，千家万户的小农可以借助税费这一“武器”，向乡村组织提出差别各异的需求和一些合理或不合理的要求。为了税费收取，乡村组织会尽量满足农民的诉求。这一互动过程使得乡村组织与千家万户的小农，几乎无遗漏地联系在一起，乡村组织因此能够将所有的农民组织在一起。国家和农民之间可能有各种各样的矛盾，但基层政府和村级组织是熟悉农民的，知道他们的各种需求，甚至知晓每个农民的性格、家境、家庭生活周期、社会关系等各种信息。这些信息在基层治理过程中常常起着重要作用。例如，乡镇在经济发展方面需要为企业征地，征地就会牵涉到少则数户、多则数十户的农民，只有了解他们的性格、家境、社会关系等信息，才可能推动乡村组织与农民谈判，方便乡村干部动员各种资源与农民协商，从而有助于土地征收协议的签署，有利于房屋的拆迁等事务顺利进行。
    取消农业税后，国家不用再向农民征收农业税，基层政府、乡村干部与农民因为征税的各种矛盾也消失了，农村似乎突然变得和谐。但是，这种和谐的前提是，农民与基层政府和组织的关系日益疏离。基层组织不用找农民收取税费，自然与农民的接触少了，距离远了；同时，由于不再“有求于”农民，基层政府也可以不再那么顾及农民的需求，可以不直面农民的诉求，也不再对与农民相关的“鸡零狗碎”的信息感兴趣。如此一来，乡村组织不再着力于将所有农民组织在一起，对千家万户的小农各不相同的偏好和需求不再感兴趣，不再关注和汇集关于农民的各种信息，因而对农民变得越来越陌生。同时，由于乡村组织不再需要农民缴纳税费，不再“有求于”农民，农民也丧失了对乡村干部的制约手段，缺乏寻求乡镇干部帮助的底气。在不少地区村庄调研发现，农民碰到水利供给方面的困难时，都不再主动找乡村干部寻求帮助。在农民看来，乡村组织现不再收取农业税和水费，农民也就没有强理由再找干部解决用水问题。
    当然，基层政府和村级组织还有很多自上而下的任务，比如维护社会稳定、协助执行各种法律和政策，争取各种项目并将项目在基层落地，以及党建任务、群众工作任务，等等。这些工作让基层政府和组织仍然很忙碌，不过这些忙碌的工作与过去的农业税费收取有着明显的不同，他们要么是政府组织体系内部的自我循环，工作限于组织体系内部的党员干部；要么只与一些群众打交道，只需要顾及一部分农民的需求和诉求。而这些工作中的大部分变得越来越形式主义，乡村治理中“办事留痕”“形象工程”“文山会海”等形式主义越来越普遍。具体工作如听取农民的诉求、解决农民的问题都不那么重要，而关于工作的文书、档案、痕迹等越来越重要。
    最近十多年，项目制在农村基层治理中逐渐兴起。项目制是具有统摄力的国家治理模式，目前越来越多的征地被用在各级政府各行各业中，“项目进村”越来越成为中西部农村的现实，国家涉农资源以项目的形式投入到具体村庄中，项目下乡越来越成为基层治理的常态。与此相应的乡村组织运转，呈现出财权虚空、事权缩限与行政事务密集的悖论性特征。科层制外衣加身的一线行政体制与行政化村级组织的制度性结合，成为当前基层政权的普遍组织形态。这种基层治理模式难以充分回应乡村社会的治理需求。项目在基层社会的实施，会遇到很多问题，但这些问题及其解决，几乎都只与少数人打交道。利用社会关系去上级部门争取各种项目，牵涉到的是有丰富关系资源的极少数人；在项目实施的阶段，需要基层政府或村级组织治理的是少数“钉子户”，需要参与协助的是少数有能耐的能人或“混混”；项目的整个流程能否顺利运转很大程度上也取决于少数乡村干部的工作能力。在项目下乡的各个阶段，不需要与广大的农民群众发生普遍的联系，基层政府和组织也就相应地难以在此工作过程中将农民组织起来，获取与他们相关的足够信息。
    由于村级组织的工作重心不在于与所有的农民发生关联，不能聚集所有的农民，不能收集足够的信息，组织体系的原有功能模式不能再如期发挥作用。当基层政府不再有硬性压力，不必如同税费收取时那样面对每一位农民，乡村组织就更不会有动力去面对每一位农民，更不会费力去将所有农民组织起来，乡村组织体系因此发生松弛。目前，这已经导致了一些负面的后果。
    有媒体曾报道2018年发生在南充市仪陇县仪辖区的一个极端事例：一村民摔倒致头部出血，救护车出诊却被同村民拦住不允许通过。原因是村里3户村民自筹27万余元资金修路，修路占用其他村民的土地，就拿自家的土地去补偿；砍的树，也是他们3户给树的主人抬回去的；而未出资的另外9户村民，按约定不能开车进村。
    这个案例因为极端而特别引人注意。一是修路的方式极端性，这3户少数派村民依靠个体的力量真的把路给修好了；二是冲突的方式极端，这3户少数派村民“见危不救”，坚持所谓的约定。在此过程中，看不到乡村组织发挥任何作用。修路过程中，全体村民无法达成合作，乡村组织没有从中起到有效协调作用，更不可能从中起到强制作用。当3户修路的村民坚决“见危不救”时，乡村组织同样没有出来协调，乡村组织似乎在农民最重要的日常生活中消失了，村庄生活中的重要事务由农民自我协调、自我执行。

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