基层社会治理模式的变迁与挑战

    
    四、重构权利与责任意识
    技术治理模式的兴起，显然有其独特背景下的合理性：利益的多元化、思想的多元化以及权利与责任观念的变化。在这种社会背景下，依赖原有的治理方式是行不通的，不可能简单通过行政手段解决基层社会出现的问题。无论是在城市还是在农村，单位或村集体对人的约束和管制能力都不断下降，人们的日常生活、工作发展、社会福利更多地来自市场、社会和国家去除身份的机制。身份社会的瓦解是一个长期的过程，延续至今仍未完全消失。例如，城市里还存在一些对个人生活和工作各方面影响仍然巨大的单位，农村集体组织在某些村民的生活中仍然发挥着重要作用。但毫无疑问，身份社会已经松弛，人们有更多的机会挣脱其束缚，而寻求更广阔的发展机会。在此背景下，社会事务不可能再如过去一样，由单位或村级组织予以解决，因为人们生活在更广阔的空间中，与更广大地域的人发生联系，人们之间关系的变化使村庄集体越发难以发挥协调作用。
    与此同时，政府职能也逐渐转变。政府的非国家职能不断弱化，越来越成为行使公共权威、提供公共产品的机构。政府行使公共权威的方式也从过去依赖行政命令，变得更加多元，更多依赖公共财政投入来实现社会控制和社会引导。同时，单位（村集体）职能也在转化，村集体已经成为村民自治单位，虽然仍然承担一定实质意义上的协助行政管理职能，但由于土地实行承包制度，集体的经济职能逐渐丧失。城市中的单位，逐渐被剥离了提供生活公共品的职能，不再承担教育、社会福利的供给职能，转而成为单纯的经济或社会实体，不再承担全能主义政治基层组织的职能。社会治理不能再依靠过去那种单一的行政管理方式，而是将一些社会事务交由自治、合作来解决。
    在这样的背景下，无论是利益多元化还是思想多元化，很多问题都不可能通过政府管理或集体来统一解决，传统的管理模式肯定是行不通的。而目前应对安全和稳定事务的社会管理，以及在此基础上形成的技术治理模式，虽然能够起到很大的作用，但在某种程度上与法治社会建设还存在张力。这种社会治理模式，在权利和义务、权力与职责的划分上，容易导致不对等、不平衡的问题。这种管理模式强调管理而不是治理，对民众造成很大压力。它可能进入了公民隐私领域，挤压社会主体的自主空间，与当前法治社会的需求形成张力。例如，为了防止上访人在“敏感时期”赴京非正常上访，一些地方政府安排干部对上访人进行24小时盯守、跟踪，以便掌握其行踪。虽然这种方式不是非法限制人身自由，但还是会让人感受到不适。在社会稳定和社会安全压力很大的今天，技术监管模式当然需要，但是其与法治不相协调的问题还是需要解决。而且，不能长期依赖对重点问题和重点人员的监管来解决问题，从长远来看，应对问题还是应该建立均衡的权利和责任体系，帮助社会公众树立正确的权利和责任观念。
    因此，需要强调社会治理的法治化。全面推进依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要保证。“推进国家治理体系和治理能力现代化”的最重要内涵就是“国家治理体系和治理能力”的“法治化”，离开了“法治化”的评价尺度和标准，“国家治理体系和治理能力现代化”就是空中楼阁。社会治理的变革，需要将国家与个人之间从传统的“统治关系”转变为“治理关系”，需要有效调动国家、社会、市场各种机制发挥作用，调动一切社会主体的主动性和积极性。社会治理的法治化建设，需要在法治框架下增强法治观念，树立符合法治精神的权责观念，明确社会治理的根本依据和手段是法治，主要依据法律、依靠法治来进行社会治理。只有如此，才可能使一个多元化的社会保持稳定、拥有共识，从而让经济社会发展惠及各个社会阶层，让社会治理维护最大多数人的根本利益，满足全体人民各不相同的多样化利益诉求。
    今天，在权利与义务的关系上，居主流地位的还是权利本位论。权利本位论认为，权利和义务是法的基本范畴，在这对范畴中，权利是本位。法学应当是权利之学，把权利作为法学最根本的范畴，以权利论为法学的理论基石，有助于克服重刑轻民，即重义务轻权利的法律传统，适应民主政治和法制需要，有助于全民族树立强烈的权利意识和主体意识，有助于政府及其工作人员认真对待公民的权利。以权利论为纲的法学之所以发展迅速，正是适应了上述社会发展需要。确实，从20世纪80年代起，权利本位论就与当时的社会需要相辅相成，互相促进。
    在新的历史条件下，全民族的权利意识和主体意识已经高涨，政府、司法及其工作人员已经不敢不认真对待公民的权利，以至于司法系统和社会治理体系应对能力稍显不足，“案多人少”是司法系统需要面对的现实，也是社会治理需要面对的困境。在社会现实中，政府不但受到法学上的权利话语的压力，还受到政党伦理中的责任担当话语的巨大制约。与之相反，民众再也不是过去那种被束缚在义务之下、缺乏权利意识、面对政府甚至基层组织体系不敢谈权利的社会群体了，他们不但敢于面对政府和干部，主张自己合法的权利，甚至常常从理论出发，主张法律上尚没有明确规定的权利；更重要的是，他们只乐于谈论权利，而缺乏责任和义务意识，在道德层面、法律层面、政治层面，都不谈作为一个人、一个法律主体、一位公民所应当承担的义务和责任。这给基层治理带来巨大的挑战。
    在这种挑战下，需要正确对待权利本位论，重新强调权利与义务、责任的平衡。也就是说，面对挑战，我们需要一种权利与义务、权力与责任平衡的政治和法律理论。十九大报告提出，要健全自治、法治、德治相结合的基层治理体系。无论是自治、法治还是德治，都必须以权利为基础，强调义务和责任，从而走向权利与义务、权力与责任的平衡。
    当前的现实条件，正是这种平衡的政治和法律理论的前提背景和社会基础。过去，权利与义务、权力与责任虽然在理论上可以赋予其平衡性，但由于维权意识的缺乏，可用的维权手段不够，可能使权利与义务的平衡流于空言。在权力与责任的关系上就更容易如此，由于实践中信息不透明，对权力难以进行制约，即使有制约的制度也难以保障制度有效运行。伴随着社会的发展，这种状况正在扭转，不但相关的制度建设有很大进展，而且由于技术手段的发展，使得权力的恣意越来越困难。智能手机自带照相功能，任何权力恣意都可以被记录下来，微博、微信等自媒体使得任何权力恣意可以被广泛传播，严格的党纪国法使得权力恣意可能立即受到惩罚。现在，基层治理所要面对的问题，不但有权力恣意的问题，更有民众责任缺乏的问题，只讲权利不讲义务、缺乏责任意识等问题在基层治理尚无有效解决办法。相反，对于基层政府而言，权力小、责任大，法治、政党伦理的双层压力加在身上。因此，在现实条件下基层治理强调权利与义务、权力与责任的一致性和平衡性就十分必要。
    在社会治理中强调权利的同时，强调义务和责任有很强的必要性。对于具体的社会治理对象而言，在强调各种权利的同时，需要强调他们在自治中的义务，在道德上的责任，在法治体系中的义务和责任，如此，才能将个人真正融入社会治理体系。如果没有对个人的义务和责任约束，自治的决议就无法有效执行，以个人为基础的自治体系就会崩溃；道德秩序也将不存，道德治理变得不可能；法治同样会异化，成为一些人的话语策略和谋利工具。对于基层政府和组织而言，在明确其权力和职权的同时，也应当明确其责任和义务，尤其应当强调责任和义务的有限性。否则，如同目前存在的一些不良现象，基层政府在治理过程中处于法治和政党伦理的多重压力下，承担无限的责任，治理问题却只能被捂住压住，不能建立良好的治理秩序。
        参考文献略
    （作者系中南财经政法大学人才工作办公室主任）

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