基层社会治理模式的变迁与挑战

    二、群众权责观念的变化
    基层组织体系功能发挥的弱化，除了取消农业税这一因素之外，还有群众权利与责任观念自身的变化。中国基层社会已经进入了利益和思想多元化的时代，群众的权利和责任观念发生了很大的变化，这种变化是多因素导致的。
    改革开放以来，我国经济运行模式由计划经济逐步转向市场经济，市场取向的改革打破了传统利益格局及其得以维系的教条主义意识形态，国家承认社会成员个体的物质利益及利益分配上的不均等，调动了劳动者的积极性、创造性。经济模式的转型带来了经济总量的大幅度增长。社会成员在转型中都不同程度有所获益，但在转型中受益程度则存在着较大差异。这种差异不仅使社会成员间的生活水准及生存质量拉开了距离,而且进一步造成了社会阶层与群体的利益分化。农民工群体日益庞大，旧体制下的工人规模不断减少，不断被农民工所替代；同时，包括民营科技企业的创业人员和技术人员、企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、自由职业者等在内的各种新职业阶层不断兴起。利益格局的变化，产生了种种消极影响，导致贫富差别进一步拉大，社会的公平公正受到挑战，不同阶层的利益矛盾加剧。
    伴随着社会利益格局的多元化，相应的思想意识也逐渐多元化，思想意识的一致性日益被打破，呈现出多元化态势。不同经济地位、社会阶层的人，会对不同的思想意识表现出不同的态度。西方各种思潮的涌入以及在中国的演绎，又为不同阶层的选择提供了现实可能性。目前，传统中国的各种思想、新中国成立以来的各种主流思想以及西方流行的各种思潮，都可能在中国找到发展版本和拥护者。各种与主流思想意识不同甚至冲突的思想意识都在社会中存在，并对主流思想意识构成支持、补充或竞争、挑战。
    思想意识多元化是社会多元化在思想意识层面的体现。思想意识并不是独立存在的，它反映了社会阶层或社会主体的某些需要。不同的社会主体和社会阶层处于社会结构中的不同位置，有着不同的生活条件和诉求，从而会自觉或不自觉地拥护、选择不同的思想意识。说到底，思想意识作为上层建筑，是由经济基础决定的。无论利益主体如何分化演变，都必然从自身需要和利益出发，秉持相应的思想意识，从而造就了思想意识多元化局面。
    由于智能手机的普及，即使最基层的农民也可以接触到各种各样的思想，并从中选择对自己有利的思想作为理论武器。在智能手机普及之前，农村几乎没有图书报刊，一般农民除了看主流的电视节目之外，几乎没有机会接触不同的思想理论，即使基于自身利益的表达，也没有达到必要的理论高度。而智能手机的普及，让他们有机会使用微信、微博，看到其中传播的大量文章，并可以选择运用理论和材料来支持自己的诉求。
    在乡村组织功能瓦解，人们利益多元化的背景下，又有各种多元的思想观念作为支撑基础，这直接导致基层人们权利与职责观念的变化，实践中更是出现各种匪夷所思的事情。2016年，湖北应城市民政局干部邓文明参加防汛抗洪，归来后写总结时困惑未解：党员干部一把手日夜抗洪排险，村民老百姓却打牌观望。一个刚参加工作的小伙子，整整一天，没有吃饭喝水，讨开水喝，群众打麻将，没有人倒开水！对比1998年防汛抗洪军民团结一家亲的感人画面，俨然不同的世界。网上报道类似的事情很多。
    基层社会一些群众只讲权利、不讲义务、不讲责任，动辄向政府要求利益。加之社会治理中乡村组织缺乏权威，对不讲道德、义务、责任的群众没有任何合法的制衡。老百姓不怕官，却怕黑社会、“混混”、地痞，基层治理似乎变成丛林状态。对于那些不讲责任不讲道理的群众，只有乡村“混混”才能对付。这些群众碰到经常滋扰的流氓，即使拆屋挖坟，也不敢抗议。不少群众碰到利益蜂拥而上，遇上责任和义务却退避三舍。干部跟一些群众讲道理，群众也有“道理”回敬，而且使用的还是一整套现代话语，都是不作为、政府义务、维权等词汇。只不过，他们可能基于自己的片面理解，甚至歪曲理解来讲一套自私自利、不顾公益的“道理”。
    而在基层治理过程中，政府似乎背上了“枷锁”，有着无穷无尽的义务和责任，在各种话语体系中都是如此。在法治话语中，他们被要求尊重权利、履行义务，动辄面对基层民众的维权。而且作为人民政权，基层政府和组织还必须遵循党的政治伦理，对人民群众有着近乎无限度的责任。而当群众面对基层政府和组织时，就可以在各种话语中游走选择，哪种话语对自己有利就选择哪种。最终，导致的是一种权利与责任极为不匹配的实践，这种实践反过来又不断“教育”群众不讲责任和义务，只讲权利和利益，这使基层的社会治理面临巨大的压力和难题。
    三、技术治理模式的形成
    基层组织的原有功能发生弱化，针对全体农民的动员已经很困难。但是，基层组织还有许多工作需要应对，包括有效执行各种政策、维护社会治安、处理突发事件、保证各种项目落地等，这些都需要收集各种信息。这些工作的核心是面对“钉子户”，维护社会稳定，相关制度建设也围绕此展开。在既有村级组织功能日益弱化、社会安全和稳定需求日益增长的背景下，城乡基层发展出了新的技术治理模式，其中最典型的是所谓的网格化管理。
    网格化管理涉及的工作主要包括三个方面。其一，综治维稳，需要面对矛盾纠纷化解、社会治安、群防群治、社区矫正监管等工作，落实重点人群、社会组织等重点领域管理服务，发现影响社会稳定重大隐患及时上报，使信访案件、群体性事件、刑事案件总量、严重刑事犯罪得到有效控制。其二，公共安全，监督相应的安全生产、道路交通、消防、食品药品安全等方面工作，发现问题及时上报处理，最大限度防止重大公共安全事故发生。其三，具体政策执行，例如生态环保，及时了解、上报、协助处理影响环境、破坏生态的行为；再如卫生计生，经常性开展计划生育、合作医疗、公共卫生等工作，发现问题及时上报。
    网格化管理将城乡基层划分为不同层次的网格，在网格基础上进行信息收集和管理。首先，按照“无盲区、无重叠”的原则，在乡镇—村社区的基础上，将基层按照行政区划、属地管理、管理重点、人口数量等标准逐级划分网格。基层管理范围被划分若干个单元网格组成的网格结构。在乡镇建立“网格化综合管理中心”，在最基层的村和社区建立“网格化管理工作站”，形成乡镇、村、网格员几级联动的社会综合管理与服务体系。以村、社区为单位，综合考虑房屋楼栋构成差异、人口密度以及常住人口和流动人口混居等因素，按一定的人口划分一个网格的标准，建立具体网格，并为每个网格配备网格管理员，实现了“地上有格、格中有人、人能管事”的城乡管理格局。在进行网格划分时，会将辖区内的管理对象，包括小区、企事业单位、公共场所以及治安状况等纳入参考因素中。城市、郊区以及农村中心镇所在地等管理对象数量较多、情况较复杂的村（社区）会在村社级单元网格的基础上，下设划分若干个小网格，作为单元网格的延伸与拓展，从而使基层治理方方面面便于在“网格”中展开。
    信息采集是网格化管理的基础工作。划分网格后开展工作，主要就是进行信息采集。通过对网格内的人、地、物、事、组织等要素进行全面的信息采集管理，进而发现处置各类矛盾隐患，及时响应群众诉求。在较为落后的中西部农村地区，这类工作可能流于形式，不过好在这些地方问题相对单一，社会稳定风险通过传统方式尚能艰难应对。在财政能力较为宽裕的东部地区和城市地区，新技术的投入使得网格化管理确实形成了一种全新的技术治理模式。这种治理模式以技术系统的建立、升级与改造为基础，需要雄厚的财政基础。
    例如，在武汉市某区，整合资源、统一规划，充分利用已有系统数据和基础进行改造、升级、整合，在市级平台的基础上建立区、街道、社区、网格四级联动的社会综合管理与服务数字化信息系统，为网格化服务管理提供信息支撑。增设服务器7台、网闸1台、存储器1台，搭建起区级社会综合管理与服务网格化信息系统平台，新建视频指挥室。在各街建立街道网格化管理中心，做到有网格地图，有专用网络，有大显示器。为各社区统一采购配备网格化专用电脑1台，共145台，按照《社区网格化建设规范指南》，建立社区网格工作站，投入400多万元，为网格员配备1000部手机采集端，实现移动端数据采集、录入及案（事）件上报、处置、回馈。在此基础上，采取租用运营商线路的方式，将街道、社区平台通过光纤联入区政务网，实现数据的采集上报。完善社会服务与管理基础信息资源池建设，对社会管理系统、公共事务服务系统、城管系统进行整合，为社会服务管理工作智慧决策提供真实可靠和准确权威信息支撑。同时，加强网格化信息录入工作，全区共录入人口、房屋、社区矛盾等信息分别达80余万条、24.8万条、5.5万条，社区律师、民族宗教、防范邪教及低保人员、精神障碍患者、吸毒人员、残疾人、社区矫正等特殊人群信息也完成录入工作。信息数据平台的建设，不仅涵盖了网格辖区内的基础信息资料，而且强化了政府各类信息系统的互联互通，从而促进问题处置向规范化、专业化发展。
    在网格化管理平台上，具体的做法主要有三类：一是定期巡查与信息上报。执法人员或委托网格信息员对其责任网格开展综合巡查，摸清和掌握本网格内的基本情况。发现问题时，信息员就会将信息传递到“数字城管”指挥中心。二是责任界定与交办督办。对于网格信息员发现的问题，指挥中心核实后会分派到具体责任单位，再由责任单位在规定时间内处理，指挥中心会核实考评。三是网格“三定”责任体系。进行人员定责，明确网格内每个人的工作职责；进行培训定岗，对网格长、网格信息员、网格巡查员等开展业务培训；实现信息定时，汇总网格内各项信息，及时上报问题或隐患。网格化管理形成了一种新的技术治理模式，它以技术平台为基础，以信息收集为基础，针对的是重点问题、重点隐患和重点人员。通过技术方式，在组织体系内部安排专人对这些问题和人进行监控。例如，对于某些重点人员，一旦相关信息进入网格管理系统，其很多社会行为的记录可能在技术系统内自动提示，提醒管理人员进行研判。这种管理模式是在非传统安全和社会稳定问题日益凸显、旧有社会组织模式功能日益弱化的背景下形成的。
    随着经济社会的不断发展，近年来出现大量非传统安全问题，社会稳定需求也越来越高，传统的手段和措施已难以应对。国家安全过去主要指军事、政治和外交等领域的传统安全问题。非传统安全指的是近些年逐渐突出的、发生在军事、政治和外交之外的安全威胁，包括恐怖主义、跨国犯罪、网络安全、严重自然灾害、能源资源安全、粮食安全、公共卫生安全等，这些都威胁到了人类生存和经济社会的可持续发展，其中不少问题与社会治理密切相关。由于这些问题对国家安全的巨大威胁，因而在社会治安实践中就有强化管理的需求，同时对社会公众也会强调服从管理需要。在管理模式上，往往强调网络式管理，各种防范督查要求社会单位自主查、人民群众协助查等多种形式排查，既查大隐患，又查小问题，确保横向到边、纵向到底、不留死角、不留空白，可以说，管理非常细密深入。网格化管理正是这样的技术治理模式。
    技术治理模式已经成为基层治理的重要依托。在中西部农村地区，在财政转移支持下，网格化管理模式日趋完整。以湖北咸宁农村为例，建立网格信息平台，实现市、区、镇、村（社区）联动，“一个网格一本台账、一项工作一组一组数据”，使网格内各类数据信息科学、直观。网格内的社会治安、矛盾纠纷、居住房屋、租赁、社保、医保、低保、就业、生计、消防、交通，以及村民诉求、建议等社会事务，及时录入网格信息管理平台。网格员定期排查所辖网格重点服务对象，加强对留守家庭、重症精神病人、困难群众等服务管理，严防重点人群漏管失控。各类信息网格、各个环节都会进行实际分析研判，分级处置。
    而在东部农村地区，由于基层政府财政能力较强，村集体也有公共资源，技术治理模式已经十分强大。以无锡农村为例，已经建成了依赖于技术平台的社会保障系统、安全生产系统、城乡管理系统、举报监督系统、工作考核系统等。在社会保障系统中，民政工作的各个环节都被纳入网络化的工作平台当中，各项信息都必须输入数据库当中，并在系统内根据规范标准自动核对，其中包括城乡低保、三无五保、深度救助、临时救助、医疗救助、残疾救助、低收入人员等。在安全生产系统中，企业的安全生产隐患情况纳入网络化的管理体系中，企业安全生产管理包括基础管理（台账记录）和现场管理（系统填报）。每个企业都有唯一识别的标志，每个月都要进行自查自报隐患登记，包括隐患分类、隐患级别、问题描述、整改措施等；系统内记录包括企业自查、专家检查、企业联防互查、政府执法检查等。上述系统大同小异，都强调全面掌握信息、及时反馈、及时处置以及留下痕迹。

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