《中国碳排放权交易报告（2017）》

        各地试点碳市场配额确定基准值的方法各有特色
    蓝皮书指出，虽然各试点配额确定方法都是“历史法”或“基准线法”，但是除了重庆采取自主申报的分配方法外，其余6个试点碳市场均根据各省市的经济发展水平、能源消费结构、产业结构以及重点产业和未来发展的规划对配额确定方法进行了一些变化和革新。如一些试点采用的是以前几个年度的二氧化碳平均排放强度作为基准值，即历史强度法，该方法介于“祖父法”和“标杆法”之间，是中国试点碳市场对碳配额确定方法的创造性使用，是在碳市场建设初期，行业和产品标杆数据缺乏的情况下确定碳配额的过渡性方法。
    相对于“历史法”，“基准线法”的最大优点就是避免“历史法”中可能会产生“鞭打快牛”效果的缺陷，最大程度地体现了碳配额分配中的公平性原则，发挥碳市场激励企业减排的目的。但是实施“基准线法”的难度较大，不仅要考虑如何确定不同行业、不同设施、不同生产流程中的基准值，对企业生产范围、设备数量和计量方式的数据都有很高的要求，容易受主观因素的影响。因此“基准线法”主要应用于工艺流程相对统一、排放标准相对一致的行业，如电力行业。所以本报告就以除重庆外的6个试点碳市场中电力行业的基准线法为例，分析各试点不同基准线法的设定。
    北京以2009-2012年设施供电/供热的“二氧化碳排放强度的平均值”来核算供热企业（单位）和火力发电电力企业的配额。天津依据“基准法”对电力、热力、热电联产行业分配配额，2013年度的基准水平是纳入企业2009-2012年正常工况下单位产出二氧化碳排放的平均值确定，2014年度和2015年度在上一年的基础上下降。深圳市电力行业的管控单位是以其历史平均碳强度作为基准值，即“历史强度法”。
    广东省电力行业的燃煤燃气发电（含供热、热电联产）机组配额确定采用的是“基准线法”，并按机组类型给出了容量基准线，即标杆值。对电力行业的资源综合利用发电机组（使用煤矸石、油页岩、水煤浆等燃料）则使用“历史法”分配配额。
    上海市的电力行业2013-2016年采用“基准线法”核定配额，参考的是《DB31/507-2010燃煤凝汽式汽轮发电机组单位产品能源消耗限额》，同时考虑上海市发电企业碳排放情况确定基准值，但是2013年度—2015年度的燃煤发电企业碳排放基准值是逐渐下降的，但是2016年度的基准值又恢复到了2013年的水平。
    湖北省电力行业的基准线设定最为复杂，2014年度—2016年度对电力企业的配额分配采用“双结合”的方法，即“历史法”和“基准线法”相结合、事前分配和事后调整相结合，将50%电力企业的配额使用“历史法”进行预分配，余下的50%用“标杆法”进行事后调整，但是对于不同燃料的发电企业采用的标杆值均不相同：2013年度电力企业的标杆值采用2011年纳入电力企业的碳强度的中位数，2014年度热力及热电联产企业标杆值也是碳强度的中位数，但是燃煤电力的标杆值则参考《煤电节能减排升级与改造行动（2014-2020）》中的先进值；天然气、煤矸石等燃料的发电企业采用的标杆值是当年的碳强度。2016年度按照机组以及燃料类型继续实施不同的标杆值：对燃煤电厂中超超临界以及60万千瓦超临界机组参考《煤电节能减排升级与改造行动（2014-2020）》中的先进值；对于30万千瓦超临界及亚临界机组采用本省纳入电力企业同类型机组现役最先进值；热力及热电联产行业标杆值采用的是本省2016年位于第30%位纳入热电联产企业的碳排放强度，对于采用天然气、煤矸石等燃料的发电企业以及纯热力行业，其基准值为企业基准年间碳排放强度的加权平均值。
    所以综合来看，北京、天津和深圳三个碳市场电力行业采用的是“历史强度法”，广东部分电力行业和上海电力行业采用的“标杆法”。而纵观三年来湖北省电力行业的配额虽然有50%的配额采用的是“历史排放量”来确定，但是另一半使用“标杆法”确定配额的方法是越来越严厉，逐渐由“历史法”过渡到“历史强度法”，之后是“标杆法”，而且对比其他试点，湖北省对部分电力企业确定配额的方法实现了真正意义上的“标杆法”，即以行业先进值作为标杆，而且先进值设置标准不断提高，从中位数提高到“30%”、再提高到现役机组的最先进值，再到规划文件中的先进值。
        （参见《中国碳排放权交易报告（2017）》p38-39，社会科学文献出版社2017年9月）
     
        我国试点碳市场配额分配中的经验和教训
    碳排放权配额分配方案虽不直接影响减排的总体目标，但却决定了控排单位的减排和履约成本，以及这种成本在控排单位、消费者以及利益相关方之间的分摊，因此碳排放权配额分配方案是碳市场交易机制有效运行的前提条件。已启动的七个省市试点在碳市场配额分配方法进行了积极的尝试和创新，为建立一套兼顾地区和行业差异的统一碳市场配额分配方法积累了重要的经验。
    （1）覆盖范围逐步扩大，但MRV体系的建设相对滞后。
    首先在碳配额的覆盖范围方面均考虑了“控排目标”和“历史排放”原则，以所在地区的能源消费强度下降目标、二氧化碳排放强度下降为目标，体现了建立碳市场的最终目的是降低全社会二氧化碳排放的思路，同时也考虑地区的历史和未来的能源消费和排放情况。另外各试点碳市场覆盖范围基本与地方产业结构和经济发展水平相适应，同时遵循“抓大放小”和“循序渐进”的原则，前期纳入的都是重点排放和重点耗能单位，随着试点运行参与方的日益成熟，特别是随着企业对碳市场的接受程度提高，纳入行业日益增多，纳入门槛也逐步降低。
    但是随着覆盖行业的增多，就会相应地增加配额分配、MRV和企业履约工作的难度和成本。而且由于各试点履约期比较集中，加之为了为建立全国统一碳市场进行前期准备，一些非试点省市也开始了企业的碳排放核查工作，在MRV体系建设相对滞后的情况下，给MRV工作带来了很大的压力。

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