《中国碳排放权交易报告（2017）》

    
     
        全国统一碳市场建设：区域层面的四点政策建议
    我国幅员辽阔，区域差异巨大，已启动的区域性碳市场并不涉及区域间的配额分配问题。这使得如何建立一套兼顾公平和效率的省际间碳排放权配额分配方案，成为各方关注的焦点。如何在公平、效率以及可接受性和可操作性等多个方面取得平衡，将分配原则合理嵌套于分配模型中，确立一套具有中国特色的区域配额分配方案依旧是当前研究的难点。由于配额分配标准、方法始终难以形成统一意见，甚至有学者指出，碳排放权初始配额分配将成为全国市场启动前最大的阻碍。
    本报告已经从地区的视角，深入分析了基于公平原则、效率原则和历史原则的的碳排放权配额分配方案，为全国统一碳市场中的地区间碳排放权配额分配提供了几种可选择的量化思路。根据本报告的分配结果来看，不同的分配原则以及对不同原则内涵的诠释，其分配结果会有很大的差异。没有任何一种分配原则和分配方案能够体现完全意义上的公平和效率，因此，全国统一碳市场中的地区间碳排放权配额分配需要在公平和效率中寻求权衡。综合考虑基于历史责任和效率原则较好地兼顾了公平和效率原则，可以作为全国统一碳市场中的地区间碳排放权配额分配的参考方案。主要的结论和建议如下：
    （1）在全国统一分配标准之上，通过其他方式解决地区发展的差异性
    制定地区之间的碳排放权初始分配方案，目的是为建立全国统一碳市场打下基础，而保障全国统一碳市场的有效运行，需要追求公平性、透明性、均衡性和一致性。与此同时，如果针对不同的区域特点制定不同分配原则和方案，势必会加大配额分配的难度。因此，从构建全国统一碳市场的意义和现实性来看，全国碳市场配额分配一定是全国统一标准，否则这个市场就没有任何意义。在全国统一标准的基础上，需要考虑区域差异，我国不同区域在经济发展水平、产业结构、技术水平、能耗和碳排放强度、能源资源禀赋等方面都存在较大差异，并导致减排成本和潜力的不同，而且这些因素之间也存在相互联系和影响。基于此，为调动各省的减排积极性，提高减排效率，中国在设计未来碳配额分配方案时，需准确估测未来各省区的碳排放需求量，在全国统一分配标准的基础上，对于地区发展的差异性，可以通过财政转移和其他方式扶持等其他方式解决。
    （2）需要避免由于配额分配带来的地区发展问题
    中国减排目标的完成依赖于各省区的共同减排行为，而各省区的减排动力又取决于各省区的减排责任划分。碳排放权交易的关键所在是初始配额的分配，如果配额分配偏紧，就会给地区经济发展带来较大的成本负担；相反，如果配额偏松，就会降低减排动力。因此，各个地区的碳排放分配总量要综合考虑各个地区的实际发展情况，既不能带来过高的成本负担，同时又能形成各地区减排的内在动力。
    （3）需要建立动态的配额调整机制
    随着经济的发展和技术的进步的变化，各地区减排潜力和减排成本也在发生改变，应该建立一套动态的配额调整方案。我国统一碳市场建立之初应该采用“自上而下”的方式，由国家统一制定省际间碳排放权配额分配总量，再由各地区进行总量分解和调配。同时，为了克服每年确定一次配额分配总量所带来的繁杂和不确定性，可采取分2-3年为一个阶段的形式确定省际间碳排放权配额分配总量。
    （4）尽快建立相关配套管理机制
    为了保证碳排放权分配工作的顺利实施，应尽快建立相关配套管理机制。完善信息采集、交易管理、排放监督以及检测计量等工作，保证碳排放权分配的公平、公正与公开。
    综上，在全国统一分配标准的基础上，通过财政转移和其他方式扶持等方式解决地区发展的差异性，并适时进行调整，提高碳排放权交易体系的公平性和经济性，对于全国统一碳市场的平稳、可持续发展具有重要意义。
        （参见《中国碳排放权交易报告（2017）》，p252-255，社会科学文献出版社2017年9月）
     
        全国统一碳市场建设：行业层面的四点政策建议
    （1）应为高碳支柱产业的低碳化转型预留足够空间
    目前，中国正在试点碳市场的基础上，筹建全国统一的碳市场。世界上实施碳约束的国家仍然属于少数，如果碳交易给行业施加了过重的成本约束，就使得这些行业在国际竞争中处于弱势地位，维持市场份额和利润的能力下降，严重的会导致产业转移和碳泄漏。
    从经济发展阶段来看，中国经济与发达国家经济体的差距无论是从人均收入水平、消费水平，还是经济增长质量，都还存在着显著的差距。从城市化进程来看，中国仍然处于城市化加速发展阶段。从区域发展差距来看，水泥、钢铁和化工等高碳行业仍然是部分地区国民经济的支柱行业。从经济转型来看，转型过程中可能出现中短期的结构性失业。在经济增长与碳排放尚未脱钩的情况下，因此必须为高碳支柱产业的低碳化转型留出空间。
    中国以重工业和加工制造为核心的工业化仍需持续一段时间。加之，前期高额投入的固定成本和技术路径锁定效应，使得大量高碳企业的关停改造无法在短期内完成。由于不同省份的资源禀赋也存在较大差异，在不同的发展阶段，产业结构具有很强的刚性，并不会因为碳排放权交易体系的引入而快速改变，必须为产业结构转型升级留出足够的时间。
    （2）在碳市场进行顶层设计时，就应该设置行业竞争力保护模块，为以后开展相关工作预留足够的接口。
    目前，中国碳市场大都采用免费配额分配模式，但是落实“国家自主贡献”的任务仍然较重，后期中国碳市场也一定会逐渐启动拍卖等有偿配额分配方法，给企业造成的影响必将进一步加重，极有可能诱发产业转移，导致结构性失业和碳泄露。因此，综合考虑国际国内各种复杂因素，需要在《碳排放权交易管理条例》、《碳排放权交易管理暂行办法》等纲领性文件中增加行业竞争力保护的表述。
    （3）测算碳交易对行业竞争力的影响。
    碳交易对行业竞争力的影响主要取决于来自于非碳约束国家的竞争程度、减排成本、减排潜力等因素，也和行业的成本转嫁能力有关。因此，碳交易对行业竞争力的影响存在不均衡性和不对等性，必须仔细测算碳交易对行业竞争力的影响程度。此外，由于行业的减排能力是变化的，也需要定期更新碳交易对行业竞争力的影响程度。可以基于公平原则、效率原则和能力承担原则，分别构建碳减排成本、碳减排潜力和贸易密集度三维评价指标体系，全面测算碳交易对各行业的竞争力的影响。
    （4）设置行业控排系数。
    中国目前实行免费配额分配，但各行业仍面临着配额下降的压力。依据GDP平均增速目标和碳强度下降、能源强度目标，在考虑各行业减排潜力、减排成本、市场竞争力和历史排放量的基础上，可以综合确定碳排放行业控排系数。通过行业控排系数，可以给不同行业设定不同的减排压力，该系数越大，行业得到的配额越多，需要承担的减排责任越小；反之，该系数越小，行业得到的配额越少，需要承担的减排责任越大。
        （参见《中国碳排放权交易报告（2017）》，p300-302，社会科学文献出版社2017年9月）
     
     

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