维护农村妇女土地权益的思考与建议

    农民与土地关系是农村改革的一条主线。维护农村妇女土地权益，既是处理好农民与土地关系的重要内容，也是保障男女平等权利，建设法治中国的重要内容。关注农村妇女土地权益问题应当有两个视角：一是小视角，即以男女平等权利的视角关注妇女土地权益；二是大视角，就是除了从男女平等权利视角上关注妇女土地权益的维护外，还必须树立财产权保护这个无涉性别歧视的法治视角。在我国法治建设进程中，我们关注农村妇女土地权益这个问题，应当在坚持男女平等权利保护的基础上，更加重视财产权的全面依法保护，既重视男女平等权利的维护，又重视财产权利的法律保障。离开财产权的法治保障这个宏观制度环境和政治生态，农村妇女即使获得与男子平等的土地权利，也可能在不受制约的公权力面前丧失殆尽。
    当前，农村妇女土地权益受到侵害或得不到保障与实现的主要因素有以下几大方面。
    一是已有的法律制度得到不贯彻落实。改革以来，针对农村妇女在土地财产权益方面的突出问题，各级政府、妇联以及专家学者和媒体都作出了不懈努力，共同推动了男女平等事业，强化了财产权利的保护。2005年修订的《妇女权益保障法》从立法上明确规定了农村妇女土地权益保障的内容。这是一部充分体现权利导向的立法。该法第32、33条对妇女在土地方面享有与男子平等的权利作了明确规定。《农村土地承包法》第30条对农村妇女承包地权益也作了明确规定。但一些地方仍然存在侵害农村妇女土地权益的现象。这不是缺乏法律制度，而是缺乏健全的法律实施机制。
    二是有的法律条款规定不合时宜，或存在立法空白。随着时代的发展和社会进步，有的法律规定已滞后于实践发展的需要，存在不利于保障包括农村妇女在内的农民土地权益的内容。例如：《农村土地承包法》第26条第2款规定承包方全家迁入设区的市、转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方，承包方不交回的，发包方可以收回。这为一些地方收回包括妇女在内的承包土地提供了法律依据。《土地管理法》第43条规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请国有土地；第47条规定征地按土地原用途补偿等等，不利于包括农村妇女在内的土地权益的保障与实现。《物权法》对土地承包经营权、宅基地使用权等赋权明显不充分，人为限制了包括妇女在内的土地权益。在立法方面，目前最缺的是有关农村集体经济组织的立法。长期以来，农村集体经济组织的法人地位不明确，农村集体经济组织成员资格的认定缺乏权威性的国家界定，各地在实践探索中的做法各异，有关权益纠纷不断。这是我国立法建设明显滞后改革发展实践的突出表现。
    三是农村集体产权制度改革滞后。改革以前，我国建立了两个事关每个农民权益的重大制度结构，即城乡二元结构和农村集体所有制结构。城乡二元结构的特征是广大农民包括农村妇女与城镇居民权利的不平等，城乡要素严重分割。破除城乡二元结构的目标就是实现城乡一体化。传统的农村集体所有制的特征是产权的封闭性与产权的模糊性。改革的过程，实质上就是不断改革与突破这两个制度结构的过程，就是不断扩展农民基本权利、推动社会文明进步的过程。相对而言，农村集体产权制度的改革则明显滞后于市场化、城镇化和城乡一体化发展的需要。农村妇女的土地权益，与上述两个基本的制度结构密切相关。目前，除了长三角、珠三角、京津等经济发达地区和城市化快速发展的地区已经积极探索推进农村集体产权制度改革外，从全国而言，农村集体产权制度改革至今仍缺乏国家层面的顶层设计与制度规范。广大农民包括妇女的集体财产权益的保障与实现面临传统体制的严重制约。
    四是一些地方强征强拆现象突出。非法强征强拆是侵害包括农村妇女在内的农民土地财产权利最严重的现象。农村妇女通过男女平等获得的土地权益，在不受制约的地方政府强征强拆中随时都有可能毁于一旦。最近十多年来全国各地爆发出来的强征强拆事件，严重侵害了包括农村妇女在内的农民的土地权益。例如，2009年11月13日早晨，成都市金牛区天回镇金华村妇女唐福珍在当地政府组织的恶性强拆事件中被迫自焚而死。2016年4月30日，海口市秀英区政府对琼华村进行强拆，执法人员暴打妇女、儿童的视频曝光，世人为之震惊。6月16日，长沙市岳麓区观沙岭街道茶子山村妇女龚雪辉在其家中被非法强拆活埋死亡。侵害财产权利往往又与侵害人身权利交织在一起。在非法强征强拆中，任性的地方权力不但严重侵害农村妇女的土地权益，而且危及农村妇女的人身安全，甚至剥夺农村妇女的生命权。
    五是财产权利救济渠道不畅。农村妇女土地权益一旦受到侵害，最大的困惑往往是权利救济失灵。在信访渠道上，有的地方对因土地权益受到侵害的上访人进行截访，在劳教废止以前，一些地方以劳教的方式对待上访人。在过去的维稳体制中，有的地方和部门不是着力解决信访人反映的权益受损问题，而是逆天行事，着力解决反映问题的人，非法限制信访人的人身自由，或对之进行打击报复。在司法渠道上，有的地方法院要么对农村妇女土地维权案件不予立案，要么因法律规定不明确难以公正判决，要么因司法腐败而徇私枉法，要么判决了却执行不了，等等。司法不能成为维护社会公平正义的最后一道防线，这是国家治理扭曲和失败的重要表征。
    总的来说，农村妇女土地权益受到侵害或保护不力，暴露了国家治理体系和治理能力存在的严重问题。维护农村妇女土地权益，是推进国家治理现代化的迫切需要。
    男女平等是基本国策，保护财产权是法治的基本要义。在全面依法治国、加快建设法治国家进程中，维护农村妇女土地权益，关键是要树立财产权全面保护的法治思维，要在立法、执法、司法等各个领域体现法治理念和公平正义原则。具体建议有以下几方面：
    一是要明确村民自治的权力边界和法律责任。村民自治作为我国农村治理的重要形式，是一项空前的农村民主政治实验，在启发民智、聚集民力、凝聚民心、表达民意等方面发挥了重要的作用。但在实践中，村民自治也存在许多认识偏差和行动问题，其中一条就是以少数服从多数的名义侵害村民个人的基本权利，产生了一种“多数的暴政”的现象。为此，我们需要进一步明确村民自治的权力边界，将自治权纳入法治的轨道，将村干部的权力关进制度的笼子里。村民自治必须在宪法和法律的框架内行事，自治权不得与宪法法律相抵触，不得侵犯村民的基本权利和个人自由。应当修改《村民委员会组织法》，明确村委会的权力边界及侵权责任，强化村民权利的保护。建议制定《村民自治法》，按照法治中国建设的新要求，对村民自治进行全面规范和提升，促进乡村治理法治化。

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