陆铭：如何看待“胡焕庸线”

    “胡焕庸线”,即中国地理学家胡焕庸在1935年提出的划分我国人口密度的对比线,最初称“瑷珲-腾冲一线”,后因地名变迁,先后改称“爱辉-腾冲一线”、“黑河-腾冲一线”。线东南面36%的国土上居住着96%的人口(划分时的人口国土比),目前居住着94%的人口,并无太大改变。去年底李克强总理提出“胡焕庸线”如何破的命题,希望“让中西部老百姓在家门口也能分享现代化”,随后引起广泛讨论。
    人口向东南沿海和少数大城市集中,这是经济发展的规律,难以改变
    在市场经济的驱动下,我国人口明显呈现向东南沿海和少数大城市集中的趋势,这是经济发展的规律。沿海地区有很大的地理优势。经济发展需要开放贸易,国际贸易依赖海运。这意味着企业若是出口导向型的,则一定会选择在沿海地区布局,只有产品体积比较小、附加值高的东西可以选择空运。不过通过空运的产品在整个制造业中的份额非常小。这表明沿海靠近港口的优势非常重要,中国整个人口的布局不会被少数依靠空运的企业改变。
    农业社会和现代工业社会、服务业社会的区别在于农业社会的核心投入品是土地,土地天然是分散的；但现代经济的核心投入品是资本和人。这个时候,规模经济规律就会引导工业和服务业集聚发展,而不是分散发展。给定技术水平,集中发展成本就低,分散发展成本就高。成本高低决定了产品是否有国际竞争力。
    城市发展、经济和人口向少数地方集中的坏处显而易见是“城市病”问题。这是很多人主张限制大城市发展的理由。人们常常认为政府应该去控制城市人口,直接让城市变得更小,这是一个非常大的认识误区。政府的职能应该是通过改善治理,让个人和企业自主选择在哪里生活和工作,而不是直接采取措施限制个人进入大城市。
    政府和市场共存的情况下,每个人的决策共同决定了城市化的水平和速度,也决定了个人是到东部来还是到内地去、到大城市来还是到小城市去,就形成了所谓“城市体系”。在这样一个状态下,大国发展会遇到“不可能三角”问题,即统一、效率和平衡这三个目标之间存在内在的冲突,不可兼得。(1)市场统一了,每个人和企业都自由流动,企业和个人都实现效率最大化,但结果会导致经济资源的不平衡分布,在空间上会集聚在少数以特大型城市为核心的都市圈；同时,也存在一些中小型城市。这时,能够实现统一和效率,但不能实现平衡。(2)如果追求“经济和人口均匀分布”意义上的平衡,那么,在逻辑上必须在统一和效率中进行取舍。比如放弃统一,即把一个国家变成多个国家,设一个边界而且不能自由贸易。但这条路是走不通的,因为大国的优势无法发挥。另一个选择是运用行政力量来左右资源配置,这样就必须放弃效率。为了追求经济和人口空间分布的均匀化,每个地方都要做大自己的经济规模,结果出现了市场分割和重复建设。例如,中国几乎每一个县都有一个以上的经济开发区。
    我们要追求的,不是经济和人口均匀分布意义上的平衡,而是人均收入和生活质量上的平衡
    当存在统一、效率与平衡之间的冲突时,我们也不是没有办法,只要把平衡这个目标替换一下即可,即不追求经济和人口均匀分布意义上的平衡,而是谋求人均收入和生活质量的平衡,实现全国各地人均收入的趋同。发达国家的经验表明,人均收入超过大约6000美元时收入差距开始缩小,即区域间人均收入逐渐走向平衡。中国现在人均GDP刚刚超过6000美元。发达国家经验告诉我们,市场有一个自然的调节机制,只要劳动力是自由流动的,地区间人均收入的平衡发展最终可以实现。
    因此,尽管美国78%的人集中在3%的国土面积上,但美国各州的人均GDP几乎相同,这意味着,人均产出基本实现了平衡。中国目前还远未达到这种平衡,尽管人口也集中在东部以及沿海地区,但东西部之间、各省之间人均收入差距明显。中国长期存在对人口流动的制约,使得没有办法实现像美国人口分布和经济分布之间协调的发展,这导致中国今天区域间的差距很难缩小。
    人口集中在少数地区是必然的现象。美国、欧洲、日本的人口都是高度集聚在少数地区的。美国集中在纽约东部、芝加哥周围和西海岸,英国集中在伦敦、伯明翰和曼彻斯特地区,法国则集中在巴黎周围,日本集中在东京、大阪和横滨地区。印度、南非、巴西、俄罗斯、埃及、墨西哥这些发展中大国的经济也非常集中。这是经济规律。
    再看中国,1935年,胡焕庸教授画线的时候,直线东南边占有中国约96%的人口,35%的国土面积。根据中国科学院国情小组的研究,在2000年,线东南边占有94%的人口和96%的GDP。由此我们可得出两个重要的信息:第一,线两边人口的比重经过80年也没有发生大的改变；第二,线的东南边集聚了94%的人口和96%的GDP,意味着如果把中国看成两个部分,这两个部分的人均GDP几乎是一样的。不过,这并不意味着中国经济发展是平衡的。在线东南这部分中,仍然存在明显的地区差异,以上海为代表的东部和以贵州为代表的西部存在明显发展差距,上海的人均GDP大约是贵州的7倍。尽管线东部集中了中国约96%的GDP,但这一广大区域内经济的聚集程度相比前面提到的发达国家和发展中国家而言仍然低的多。
    上文我们讲到统一、平衡和效率之间的矛盾,如果现在选择统一和平衡(在经济和人口均匀分布的意义上),一定会损失效率,即三个目标当中一定要放弃一个。在统一的国家中,如果人口不能自由流动,那些没有流动起来的人口也需要公共服务和就业,所以需要给他们增加投资。问题是当人没有真正流动起来,在欠发达地区盲目进行生产性的投资,效率就会比较低。
    现在全国各地有一个现象,不管在哪一省,几乎每个县都有一个以上开发区。据国家发展与改革委员会统计,如果把全国新城新区的规划人口加起来,将达34亿。如果每个地方都按照自己的规划去建设,结果一定是大量的城区会闲置,住房和基础设施建设会过剩。更进一步,地方政府投资所用的资金大都是借来的,很多地方政府借债的利率是10%,有些地方高达14%。这就是当前的现状。
    笔者曾经利用工业企业数据测算了效率的变化状况。2003年之前中国企业的全要素生产率提高速度加快,2003年以后全要素生产率的上升速度下降了。2003年是政府把建设用地指标大量配往内地的时候。另一个效率指标是配置效率,基本上也是2003年是拐点,2003年之前是改善的,2003年之后是恶化的。如果把这个企业样本分成中国的东部、中部、西部,拐点仍然基本上是2003年,越往内地配置效率恶化越明显。如果看国企和非国企,则国有企业的配置效率恶化得更快；看出口企业和非出口企业,由于出口企业面临竞争,其配置效率是持续改善的,而非出口企业的配置效率在2003　年之后出现了明显的恶化。
    中国的房价上升趋势在2003年之后非常明显,这和2003年以后的土地政策有很大关系。2003年以后开始限制东部的土地供应,将建设用地指标向中西部更多地进行配置。由此,中西部可以建设的土地更多,建了大量开发区,但无法吸引到足够的企业,导致中西部地区以零地价进行招商引资,一些地方甚至配送商业地产开发权。在中国的东部限制土地供给,而人口却不断流入,结果造成房价快速上升。相比之下,中国东部房价上涨的速度比中西部快得多,而且房价上涨比工资更快。对于内地的劳动力而言,向东部流动的积极性减弱,东部劳动力的供给下降,劳动力成本则会进一步抬高。中国东部今天劳动密集型产业不是像政府想像的那样往内地迁移,很多企业实际上在往周边其他国家迁移,主要因为周边其他国家工资成本更低,也有港口。而中国内地因为缺乏港口,运输成本是很高的。
    中西部地区应着重发展自己拥有独特竞争优势的产业,这样人口可能会减少,但人均收入会提高
    从政策方面来看,特大型城市的人口政策应该务实。如果继续用传统的思维方式控制人口的话,就会导致二元社会长期存在,甚至大学生也会面临户籍身份的歧视。用2005年的人口普查数据计算,在没有上海市户籍的人口里面,大学毕业生占到15%,这部分人占到大学以上劳动力人口的30%。也就是说把分母换成大学以上劳动力人口的话,30%是外地人。中国现在特大城市的户籍制度连大学生这个群体实际上都排斥。
    人口增长和基础设施公共服务供给不足的矛盾显现,政府应该增加基础设施和公共服务的供给,而不是减少需求。具体来讲,特大城市的政策宜疏不宜堵,应该以增加供给为主,调控需求为辅。另外,应该通过技术和管理的方式来增加供给,规划上应该强调都市圈。城市内的空间规划问题更严重,即职住分离。随着城市的发展,越来越多的就业,特别是高端服务业的就业在市中心,但是人口居住的地方在郊外。公共服务与地方区域财政挂钩,结果优质的教育资源和公共服务也集中在市中心,居住的地方与公共服务和就业都是分离的,导致了长途通行,加剧了城市病。这个本身不是人口的问题,而是一个城市规划和管理的问题。交通应该更便捷,特别是在城际铁路和长途地铁方面。环境治理的主要目标是改善产业结构和生活方式,现在很多人容易把中国的环境问题、雾霾问题与人口密集联系在一起,这是很大的思维误区。伦敦、东京、洛杉矶也是人越来越密集,但是它们的环境总体上来说越来越好。人多的时候应该调整产业结构为以服务业为主,同时交通以步行与地铁相结合为主,这样环境就可以逐渐得到改善。另外有两大需求需要解决。一是社会保障一体化建设,尤其是老人的社会保障；另一个是公共服务跨地区均等化的实现。这两方面同时解决,可以让一部分人搬迁出去。
    当然,并不是主张不再发展中小城市。中小城市发展是大城市发展的结果,大城市发展以后会带动中小城市。当人口大量从农村、小城市迁往大城市时,从环境角度来讲对中小城市是改善的,所以这两者并不矛盾。未来中国的平衡发展应该是实现两个层次:第一是人均GDP和人均收入的层次,与美国的情况一致。第二是考虑到大城市生活有实际成本,每天上班可能单程要一个小时,这些成本考虑进去以后,实际上大城市的生活质量没有比中小城市高很多。但是居住在大城市还是中小城市是个人自由选择的结果,所以一个城市的发展是人口进出同时存在的过程。大城市人口不断增长,是进入大城市的人比出去的人多,这是净流入的概念。
    中国内地应该如何发展?总的来说中国人口肯定还是向沿海和区域性大城市集中,包括内地的一些大城市,比如重庆、武汉。一部分地区人口有进有出的条件下还是需要承接制造业,中国承接制造业的地方主要是中部,因为中部有长江黄金水道,运能很强,可以实现江海联运。
    对于广大的内地区域,可以像美国中部那样进行发展。以土地为主要投入品的农业、以矿产为主要投入品的自然资源产业以及以文化和风光为投入品的旅游产业,这三大产业核心投入品在物理意义上都是不能动的,而内地在这方面就有自己独特的竞争优势。发展这些产业的过程中人口也会逐渐减少,人均收入就得到提高。从区域发展角度来讲,未来帮助中国内地发展有两个措施:一个措施是在内地建设公路、铁路,把有竞争力的产品运送到东部；另一个措施是建设机场、高铁等,增加旅游机会,把需要旅游的人运进去。
    绝大多数产品要靠海运,但是也有例外。一个例外是芯片。芯片体积小、附加值高,所以可以在内地生产,用航空运输。另一个例外是软件,它用网络运输,也可以在内地进行生产。再如呼叫中心,只需要打电话,更可以往内地迁移。这样的产业不一定要布置在地价贵的大城市。这就是市场经济,企业可以自由选择。接下来是要发展有优势的并以内需为主的产业,例如浙江的横店。横店已经从一个村子变成了一个城市,这是因为横店主要是服务内需的。
    因此,不是说不要去发展内地,而是说不把内地的发展建立在人不能自由流动的基础上,那一定会带来内地效率的下降和债务负担的增加。政府应该从广度和深度上推进市场改革,大幅度减少对资源的直接配置,应依据市场竞争实现效益最大化。中央政府也已经开始提出未来土地资源配置要跟人的配置一致起来。对于内地,一方面,不能盲目投资建厂和对企业实施保护政策,另一方面财政转移应投入到有回报的基础设施上,比如产品从内地运出来和人进入内地的基础设施。与此同时加大对欠发达省份教育和医疗的投入,因为人口流出以后公共服务的提供会受局限,难以依靠地方财政支撑。教育和医疗与前面讨论的产业有一个很大的差别,基础设施投资固化以后可能会有坏账出现,但是人的投资所形成的人力资本可以流动。随着教育和健康水平提高,在自由流动的条件下,人会向收入水平最高的地方流动,收入水平最高的地方实际上也是人力资本投资回报最高的地方。
    作者：上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任　陆铭
    来源：大众日报