杨龙 王朦：经济功能区的体制困境与转型模式选择

    摘要：经济功能区已由单一功能的经济区发展为多重功能的城区，管委会体制已经不适应，经济功能区的管理体制面临转型。管委会的行政效率高，机构精简，但也存在法律地位含糊、与属地管理原则矛盾、功能区之间的同质化无序竞争等问题。经济功能区与行政区合并、经济功能区与行政区“一套班子，两块牌子”、经济功能区撤销或转为开发公司三种转型模式各自适用不同的情况，也各有利弊。大规模经济功能区的转型中还存在区内多重行政关系的协调难、社会管理水平落差、“飞地”难以统一管理等问题。经济功能区的体制转型正处于“进行时”，适合的转型模式还需要研究探讨。
    ［关键词］经济功能区；管委会；体制转型
    ［中图分类号］F127［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2014)05-0089-05［收稿日期］2014-09-24
    ［基金项目］国家社会科学基金重大项目“区域政策创新与区域协调发展研究”，（批准号13&ZD017）的阶段性成果
    ［作者简介］杨龙，南开大学周恩来政府管理学院教授；王朦，南开大学周恩来政府管理学院硕士生?
    自1980年深圳特区成立以来，我国经陆续设立了众多经济功能区，包括高新技术产业园区、保税区、出口加工区、边境合作区及其他类型的经济性专属区域。［1］经济功能区是国家和地方经济发展的一种重要的政策，根据中国开发区网的统计，截止2014年7月，国家级经济性功能区有478个，省级经济功能区有1168个，省均53个。如果只算省级经济功能区，最多的省有141个（山东），超过80个的有2个省，超过70个的有2个省，超过60个的有3个省。①经济功能区从初期创建到发展成熟，经历了不同的阶段，分为多种类型，但也面临一些问题，如经济功能区与行政区的关系、经济功能区的管理体制等一直没有理顺。
    一、经济功能区面临的体制困境
    （一）管委会的法律地位含糊
    1980年代成立的经济功能区已经发展为新城区，成为地方经济社会发展的样板，被称为成熟功能区。成熟功能区经济社会发展的内容与行政区无二，但其行政管理体制仍是作为地方政府派出机构的管委会。由于管委会通常没有承担提供公共服务和进行社会管理的职能，管委会体制存在 “小马拉大车”问题。②
    随着功能区的不断发展，以管委会为主的组织形式逐渐不能适应地方发展的需要。管委会作为政府的派出机构，在对功能区的管理上逐渐暴露出许多问题，“其核心问题在于，开发区管理机构的行政主体资格尚未明朗”。［2］按照《国家经济技术开发区管理机构职责》规定：“国家经济技术开发区由所在市人民政府领导，实行中国经济特区的某些政策和新型管理体制，市人民政府在开发区设立管理委员会，作为
    ①统计数据来自中国开发区网http://www?cadz?org? cn/kaifa/sjkaifa?php。
    ② 有一些经济功能区通过地方人大的条例赋予经济功能区社会管理和公共服务的职能，但是经济功能区里没有人大、政协等权力机关，而且很多经济功能区里不再设党工委，只设党组。市政府派出机构，代表市人民政府对开发区的工作实行统一领导和管理，协调市各部门、各单位与开发区有关的工作。” 参见《国家经济技术开发区管理机构职责》。《国家高新技术产业开发区管理暂行条例》规定，“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理。” 参见《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》。截至目前，我国尚无专门法律对各种功能区管委会给予明确的法律定位，管委会承担的工作相当于一级行政主体，但是法律上只是一级政府的派出机构。在经济功能区履行“先行先试”功能的时候，也没有明确的法律依据。
    这就造成了法律上和实际运行中的一系列问题。在法律上，从执法角度，有些开发区强调特事特办、先办后规范，在少数领域、少数环节或多或少地存在行政违法现象。从司法角度，对于行政诉讼的被告究竟是开发区管理机构还是设立开发区的地方人民政府这一基本问题认识，也不尽一致。［3］在实际工作中，还存在机构设置随意，权限模糊、行政关系不顺畅，权力运作较为随意、授权不明、职权缺失等问题。［4］
    （二）管委会体制与属地管理原则的矛盾
    为了避免超权限管理的法律困境，一些经济功能区转为行政区。设在行政区范围内的经济功能区分割了该行政区的部分管理权力，其中经过明示的主要是部分行政审批权和财政权，但在经济功能区发展并壮大的过程中，经济功能区不断扩权，把市场监管和社会管理的权力也陆续纳入管委会。市场监管和社会管理通常实行属地管理，由经济功能区所在的行政区政府负责对该地区进行市场监管和社会管理。实际上成熟的功能区大都自己负责新城区的市场监管和社会管理，管委会里设立市场监管和社会管理机构。由于管委会与行政区政府没有相互管辖的关系，各方根据自己的立场实施管理，在争取利益或资源时相互争夺，在出现需要管理的问题时则互相推诿。再有，由于管辖界限不清或存在交叉，市场监管和社会管理方面功能区和行政区还存在机构重复、权责不清的现象。成熟的功能区实际上的职能和机构设置已经相当于行政区，加之功能区有财力雄厚、社会负担轻等独有的优势，功能区发展的同时伴随着行政区的削弱。
    （三）经济功能区之间的同质化无序竞争问题
    目前，我国功能区以经济功能区为主，虽然包括经济开发区、高新技术产业园区等多种形式，但由于功能区的发展定位、产业政策等方面逐渐趋同，又加之各地“唯增长”政绩观的影响，造成城市内各个功能区在招商引资上恶性竞争，甚至不惜采用一些超出自身承受能力的“自杀性”优惠政策。定位趋同的功能区在建设上会导致厂房等基础设施建设上出现低水平重复建设，各功能区的产业结构也趋同，这样难以形成有竞争力的产业集群，使得资源得不到有效整合，反而成为一种内耗。
    二、经济功能区转型的模式分析
    根据国内经济功能区发展的经验，在目前的行政体制框架下，已有的转型模式有以下三种：经济功能区与行政区合并、经济功能区与行政区“一套班子，两块牌子”、经济功能区撤销或转为开发公司。
    （一）合并模式的得失
    在经济功能区已经发展为城区的地方，有的采取经济功能区与行政区合一的模式。这是一种“二合一”模式，即经济功能区变为行政区，成为完全政府，但仍有经济功能区的功能。比如天津滨海新区、上海浦东新区，都由原来的经济功能区变成一级政府，但仍然是国家级综合改革配套试验区。这种模式通常发生在以下两种情况：功能区已经发展为新城区、经济功能区与所处的城区辖区重合。
    “二合一”方式解决了管委会体制存在的法律定位模糊、行政权力不完全等问题，不会发生功能区与所在行政区在社会管理方面的属地管理矛盾问题。“二合一”以后，管委会取消，管委会与行政区机构重复、权责不清等问题自然得到解决。新的行政区政府在经济发展、城市规划、土地管理、产业规划等方面可以实现统一开发和统一管理，避免了功能区与行政区管辖权的争议，减少了相邻功能区之间的恶性竞争和重复建设。
    经济功能区与行政区合一也面临一些新的问题。经济功能区转为行政区以后，失去了管委会体制集权高效的优势。管委会体制具有权力结构简单、行政流程简便、决策反应快速等优点，回归标准行政体制以后，权力结构和行政流程都要与普通行政体制“接轨”，导致的最大问题是行政效能降低。尽管目前已经成立的新区政府大都本着精简高效的原则，按大部制原则进行机构设置，把相近的职能进行整合，其党政机构远比其他的同级政府精简。但是新区政府又遇到 “大部制孤岛”问题，在新区上级和下级政府都没有实行大部制的情况下，部门工作的衔接出现问题，导致“条条”的工作贯彻受阻，还会出现大部门的工作太多，难以负担的现象，结果反而降低了工作效率。
    据此，“二合一”转型模式的实行有严格的约束条件。一是经济功能区的社会发展较为成熟，教育、医疗、养老等公共服务的需求与城区接近，已经不再是单一功能的经济功能区，单一任务的管委会向多重目标的政府转变。二是经济功能区的面积较大，人口较多，达到甚至超过区级政府所辖的规模，单一任务的管委会难以协调跨行政区和跨行政层级的事项。由于目前国内能够达到这些条件的功能区不多，采取此种转型方式的经济功能区很少。尽管如此，从长远看，单独划片设立的经济功能区只要开发成功，迟早会发展为新城区。因此，“二合一”模式是经济功能区转型的一种重要模式。
    （二） “一套班子，两块牌子”模式分析
    这是一种“一套二”模式，类似于合署办公，经济功能区与行政区的干部“交叉兼职”，比如广州经济开发区与罗岗区。这种“一套二”的体制同时具备两种功能：行政区的社会管理功能和功能区的经济开发功能，其最重要的优点是不会发生行政区与功能区之间的矛盾，为提高行政效率提供体制保证。“一套二”模式原本在某些经济功能区建立的初期就采取了，但是限于功能区在行政区辖区内的情况下。当初采取“一套二”模式的目的是利用行政区的权力和行政体系，为经济功能区的开发开辟道路。功能区建立初期的任务单一，功能集中在经济开发上，多数决策管委会足以做出，并行的行政区的作用是为功能区的开发“保驾护航”。在成熟功能区转型时期，再采取“一套二”模式，主要目的是为了解决社会管理职能的落实问题。作为新城区，经济功能区的社会管理和公共服务通常好于老城区，这已经成为成熟功能区投资环境的一部分，是其竞争力不可缺少的一部分。
    功能区体制转型的“一套二”模式解决了管委会缺乏社会管理权能的问题，但其实行也有特定的条件，比如经济功能区的范围与行政区的辖区大体吻合，或者是功能区位于行政区范围内。“一套二”模式还可以解决开发区的面积与行政区的面积不一致，管辖范围不一致的问题。通常经济功能区在国家批准的时候，有严格的面积规定，但是功能区发展过程中，陆续出现扩张。在新增区域内管委会原本没有管辖权，功能区的政策也不能在功能区之外的区域实行。实行“一套二”模式后，功能区与行政区的边界被有意“模糊”，功能区的功能得以“悄然”扩张。
    人为模糊行政区和功能区边界的问题是功能区扩张缺乏法律依据，在功能区发展的未来迟早还会面临是否及如何“二合一”的抉择问题。“一套班子，两块牌子”属于过渡性体制，目前还没有长期存在的制度依据。
    （三）转为开发公司的可行性
    开发公司体制原本就存在，但只被少数经济功能区采取。经济功能区承担的开发任务，主要是工业开发或基础设施建设项目，这些任务可以由公司承担。从目前的情况看，多数功能区均有国有独资的大型集团公司，管委会转为开发公司不存在体制上的困难。例如，上海浦东新区在2010年取消了原有的6个功能区，恢复新区政府和街镇的二级管理体制。其中上海浦东新区的金桥出口加工区是1990年成立的国家级经济技术开发区，也是成熟功能区，现在转为由上海金桥（集团）有限公司实行管理。
    转为开发公司以后，经济功能区没有了社会管理职能，社会管理事务由所在的行政区负责，行政管理体制顺畅，
    是目前几种转型方式中较为理想的一种。转为开发公司也需要相应的条件：一是功能区的规模不能过大，否则开发公司无力管理；二是功能区所在的区或街镇能够提供所需的公共服务，实施有效的社会管理。
    开发公司管理功能区的体制存在两个问题，第一个问题是开发公司经济权力过大。土地开发和产业布局是地方政府最为重要的经济职能，国有开发公司垄断了这两个方面的权力，与区内其他企业完全不在同等地位。国有开发公司多为国有独资企业，公司重要领导可能来自前政府官员，其与政府关系的密切程度也是其他企业难以达到的。国有开发公司的独占地位限制了其他企业的发展，而且自身也缺乏提高效率的动力。第二个问题是开发公司过多地承担了区内的社会管理职责。在功能区开发的早期，没有社会管理的事务，开发公司足以胜任功能区的管理。但是在成熟阶段，社会管理的任务出现，作为经济组织，开发公司没有资质承担区内的社会管理任务。
    三、规模扩张后经济功能区面临的体制问题
    有些早期建立的经济功能区开发成功，其自身的开发用地基本用完，必须通过规模的扩张寻求发展空间，因而出现一批大规模的新区。比如成立于2010年天津滨海新区面积2270平方公里，而最初的天津经济开发区1984年建立时仅为33平方公里。天津经济开发区目前的面积传过200平方公里，作为天津滨海新区的一个部分。上海浦东新区1992年建立的时候由原川沙县及黄浦区、杨浦区、南市区和上海县的浦东部分组成，面积533平方公里。2009年浦东新区合并南沙县，扩大为1210平方公里。经济功能区经过多次扩张，内部往往不止一个功能区或行政区，多重行政层级并存，面临区内多重行政关系的协调难、区内存在社会管理水平落差以及“飞地”难以统一管理等问题。
    （一）区内多重行政关系的协调问题
    大规模新区在扩张过程中大都有与相邻的经济功能区或行政区合并的经历，这就产生了区内多重行政关系的协调问题。由几个经济功能区加上若干行政区合并的新区，区内已有的功能区有国家级的、省（市）级的、县（区）级的，区内被合并的行政区则通常是区县级的。新区政府通常是市辖区，而其中所辖的功能区却有省级和市级。尽管新区的主要领导人“高配”为副省级，但在新区政府与区内的国家级功能区同级的情况下，由于新区各部门的权力没有“高配”，新区政府难以有效地领导所辖的高级别功能区。如果强行拉平行政级别，可能使得原有的功能区已经得到的“超级别授权”优势丧失。例如，天津滨海新区转为一级政府以后，合并了原来的三个行政区，下辖原有的三个国家级功能区，成为超大规模的市辖区。这些国家级功能区具有部分与天津市同级的经济管理权限，其授权来自国务院或国家部委，而滨海新区的管理权限主要来自天津市。新区内的天津经济开发区是天津市政府的派出机构，滨海新区是天津市下辖的行政区，天津经济开发区处于双重隶属关系，如果其从天津市和滨海新区得到的政策或指令是不一致的，该开发区就会面临难以抉择的尴尬地位。
    大型经济功能区与行政区合一以后，为了继续其功能区的先进性，大都保留的其中的功能区，呈功能区和街镇并存的格局。有的走的是功能区主导经济发展，街镇主要承担社会管理职能的道路，如上海浦东新区。有的是功能区在主导经济发展的同时，继续承担自己辖区社会管理，街镇在承担社会管理任务的同时，也发展适合自己的经济。如天津滨海新区实行了“功能区支撑、街镇整合提升”管理体制架构。第一种情况下，功能区重点在经济发展，行政区重点想社会管理和公共服务，两者各司其职，且与现行法律体系和行政体制一致。第二种情况下，功能区与行政区的功能没有分工，功能区的职能超出其体制设计范围的问题依然存在，只能是一种过渡性制度安排。
    （二）区内的功能区与行政区的社会管理水平不一
    由于原有功能区的财政收入高，自身可支配的财政份额高，其提供的公共服务水平通常会高于临近的行政区，合并以后如何解决两类区域公共服务差距大的问题，成为新区政府面临的又一个行政协调问题。成熟功能区的社会管理投入高，标准高，理念也新，其中不少社区已经成为国内社会管理的典范。
    为了保持已有的投资环境，继续自己进行社会管理，一些成熟功能区选择了管委会扩权的模式。管委会在没有社会管理职能的情况下承担社会管理任务，尽管经过了行政区政府的授权，但超过了作为政府派出机构的权限。从法律上讲，开发区管委会是政府的派出机构，而不是派出机关，其得到的行政授权少于派出机关。派出机关是地方政府在一定行政区域内设立的行政机关，在该区域内行政事务的组织与管理权，能够以自己的名义承担行政行为的法律后果。派出机关设立的依据是《中华人民共和国各级地方人民代表大会和各级地方人民政府组织法》第42条。［5］派出机关相当于一级政府，具有完整的行政权力。政府的派出机构只得到部分授权，具有部分行政管理权限。作为地方政府派出机构的开发区管委会如果行使完全政府职能，只能依据地方政府的法规，缺乏派出机关所具有的上位法依据。在强调依法治国的背景下，这种越权执法现行势必需要改变。
    （三）“飞地”难以统一管理
    除了整体面积扩张之外，经济功能区扩张还借以“飞地”的方式，即在与功能区不相邻的地方设立新的功能区或合并原有的功能区。这种方式多发生在高新技术产业园区（以下简称高新区）的扩张中，被称为“一区多园”现象。“一区多园”有两种管理体制，一种是政策扩张，即把高新区的政策扩展到新设的科技园里，但这些科技园仍隶属原来的行政区。比如浦东新区设立的上海张江自主创新示范区，集中了高新技术方面的18个分园，分布在上海各个行政区内。另一种是实体性扩张，即把纳入高新区的“飞地”交由高新区管理。如青岛国家级高新区1992年成立，经过二次扩张，到2007年扩大为一区五园，其政策区面积只有19?75方公里，但实际辖控面积为95?84平方公里。［6］另外，一些大规模经济开发区，如天津经济开发区，也采取的这种扩张方式，形成了“一区十园”的格局。
    第一种管理体制通过上级政府的高位协调，规划和产业布局统一安排，各个园区产业重点不同，各自发展自己的强项，意在避免相互间的同质化竞争。这种“虚体化”模式下各园区之间的联系松散，不会遇到在“飞地”间实行统一管理的难题。但是在国家经济政策走向“普惠”的趋势下，高新区 “政策洼地”效应趋于终结，这种“一区多园”的管理方式面临发展优势丧失的风险。
    第二种管理体制一直存在“飞地”管理难题。实体化的“一区多园”功能区大都是从原功能区（国家级高新区或开发区）扩展而成，原功能区（通常称为母区）已经形成自己的管理体制和管理方法，通常是把母区管理延伸到“飞地”。扩张后，功能区下属的园区中距离母区较近且规模较大的通常管理体制比较顺畅；而空间距离上离母区比较远，或规模较小的园区，则会出现“飞地”管理难题，主要表现为以下两种。
    一是效率降低问题。下属园区通常不会复制母区的机构设置，而是只设立几个必需的职能部门，大部分的职能都依赖母区向其延伸。作为功能区，母区的机构设置通常是大部制方式，一个部门承担行政区几个部门的工作，工作量较大。功能区下辖的园区数量增加以后，相关的审批、管理事务增加，下辖园区的管理效率和服务水平能够达到母区的水准。对于那些距离母区较远的园区，园区工作人员、园区企业往返两地的时间成本增大，延长了行政过程。
    二是“飞地”与属地行政区之间的协调问题。对于那些规模小的园区，母区派驻管理机构的职能通常限于经济开发，社会管理和公共服务委托给属地行政区政府。比如项目审批、企业设立由母区的职能部门负责，而公安、交管、消防、城管、污水处理等工作都需要由属地的政府管理。由于园区与属地政府没有隶属关系，因此对园区进行社会管理和提供公共服务不是属地政府的职责。规模小的“飞地”在社会管理和公共服务方面会遇到属地政府部门的“扯皮”问题，降低了管理水平和服务标准，引起园区内企业和居民的不满，最终影响了投资环境。
    ［参考文献］
    ［1］姜玲.城市经济区划：理论、方法与应用［M］.北京大学出版社,2010，52-54.
    ［2］［3］［5］郭会文.国家级开发区管理机构的行政主体资格［J］.法学，2004,(11).
    ［4］ 潘波.开发区管理委员会的法律地位［J］.行政法学，2006,(1).
    郭会文.国家级开发区管理机构的行政主体资格［J］.法学，2004,(11).
    ［6］ 刘文俭.高新区“一区多园”体制分析与改进策略———以青岛高新区为例［J］.中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2011,(11).