胡拥军：新型城镇化中政府与市场关系须准确定位

    城镇化是经济社会形态从农业经济向工业经济、农村社会向城市社会转型的演进过程，其本质是人的生产生活方式从农民向市民的转换。从国内外城镇化历程来看，完善的市场机制与有效的政府治理是城镇化健康发展的基本保障与动力源泉，不同的政府与市场关系决定了不同的城镇化发展模式。党的十八届三中全会指出，经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。2013年中央城镇化工作会议进一步强调，推进城镇化，既要坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、提供公共服务、加强社会管理等方面的职能。调试好政府与市场的关系，对于推进新型城镇化至关重要。
    传统城镇化模式下政府与市场关系的弊端
    以计划经济制度、城乡户籍制度为基础形成的城乡二元结构是我国城镇化发展的起点。自党的十一届三中全会以来，我国城镇化得到快速发展，城乡关系从二元分割逐渐向统筹发展转型。不同时期城镇化发展的规模速度、产业支撑、空间布局、政策导向存在着较大的差异，其根源是政府与市场关系的阶段性调适。1978-1992年城镇化恢复发展时期：政府松绑、市场搞活。1992-2001年城镇化加速发展时期：政府主导、市场引导。2001-2013年城镇化统筹发展时期：政府调控、市场调节。
    改革开放以来，尽管市场机制在城镇化发展中发挥着越来越重要的作用，但没有根本扭转城镇化发展中政府与市场关系失调的态势，主要表现在以下几个方面。城乡户籍制度方面，农民工市民化所需基本公共服务供给不均衡。城市行政体制方面，过度行政化限制城市及城市群在市场机制下发育成熟。农村土地制度方面，农村土地市场缺失阻碍农民实现合理的土地财产权益。城镇投融资制度方面，政府与市场在城镇建设中的职责不清引致投融资梗塞。产业经济政策方面，政府有形之手越位使得城镇化发展的产业支撑能力不强。
    对新型城镇化模式的认知
    针对传统城镇化模式的弊端，2012年12月召开的中央经济工作会议明确提出要走新型城镇化道路，但新型城镇化“新”在何处，本身是一个值得探讨的问题。
    从城乡关系来看，新型城镇化强调从城乡二元结构向统筹城乡发展转变，在尊重农村经济社会发展特殊性的前提下着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进城乡一体化，促进城乡要素平等交换与公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。从人地关系来看，新型城镇化强调从重物轻人的思路向以人为本的思路转变，从根本上扭转重基础设施轻公共服务、重城镇建设轻人文关怀、重经济增长速度轻城镇综合承载能力的局面，着力改善城镇常住人口的生产生活条件，重点为农业转移人口提供城镇基本公共服务。从产业支撑来看，新型城镇化强调宏观需求结构从外生型需求主导向内生性需求主导转型，经济增长动力从投资主导向消费主导转型，经济增长方式从粗放型向集约型转变，着力促进产业结构高级化，为城镇常住人口提供有尊严的就业岗位、宽松的创业环境、合理的收入报酬。从空间治理来看，新型城镇化强调从基于行政区划的藩篱式城市格局向以城市群为主体的网络状城市格局转变，以迅捷化的交通网络、无差别的公共服务、均等化的就业机会为核心，引导大都市区人口与产业向周边城市与小城镇扩散，形成大中小城市与小城镇合理分工、功能互补、协同发展的城市群，在更大范围的城镇区域内提高综合承载能力与治理水平。
    尽管新型城镇化模式的内涵非常丰富，但其重点是推进农业转移人口市民化，其主要任务是解决农业转移人口的公共服务问题，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件;发展各具特色的城镇产业体系，推进不同城市间的专业分工协作，增强中小城市与小城镇的产业承接能力，提高城镇产业对农业转移人口的吸纳能力。
    政府与市场关系的准确定位
    从城市发展起源来看，公共产品供给的规模效益与经济要素集聚的交易效率是城市孕育、发展、成熟的动力。新型城镇化模式需要回归城市发展的本源，以人的城镇化为导向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，坚持市场主导、政府调控的协同机制，厘清政府与市场的边界，明确政府与市场的职能，协调政府与市场的作用手段。
    1.厘清政府与市场的边界：不错位。制定政策措施、规划指导等由政府主导，而人流、物流、资金流、信息流等经济要素在城镇的集聚主要由市场调节，市场主导产业发展、城镇建设等领域。在政府与市场的共同作用下，公共产品供给与经济要素集聚影响着城镇规模、布局及其相互关系，最终决定了新型城镇化模式下的城镇形态。
    2.明确政府与市场的职能：不缺位。在公共领域，政府既不能撒手不管，更不能过度膨胀，各级政府、部门在城镇化发展中的事权、财权与权利、责任的分配需要明确、合理，其运行需要公开、透明，各级政府、部门的行政边界与权责范围既要符合法律法规的规则刚性，也要适应不同地区城镇化发展阶段的差异，保持一定的制度弹性。在私人领域，市场既不能放任自由，避免出现过度郊区化，更不能裹足不前，避免出现缺乏产业支撑的过度城镇化，围绕农民工市民化这个重点，充分发挥市场机制在提供就业岗位、满足生活需求中的作用，逐步清理针对企业不合理的税费负担、准入门槛，重点加强对吸纳农民工就业较多的企业、行业的扶持与服务，形成推动新型城镇化发展的有限政府与有效市场。
    3.协调政府与市场作用手段：要补位。就政府而言，要在市场担任主角的领域做好配角服务：一是对微观主体的市场行为分类予以矫正、引导、扶持;二是对中观产业发展及其布局的规划与引导，在不扭转市场竞争的前提下提供公益服务，为产业孵化发展导航。就市场而言，市场机制是提高公共产品供给效率的重要手段，在城镇基础设施建设中引入社会资本、市场主体，形成多主体参与的投资、建设、运营方式，引导以政府采购的方式加大向市场购买公共服务。在综合协调政府与市场手段时，既要避免政府、部门“公司化”对城镇化发展的过度干预，也要避免简单地把城镇基础设施建设、公共服务等推向市场。
    发挥政府与市场在新型城镇化发展中的作用，需着力推进城镇行政体制改革，加快农民工市民化进程，优化城镇空间布局，健全公平竞争的市场环境。
    1.建立纵向可延展、横向可协同的城镇行政体制。适应新型城镇化的发展，需要加快城镇行政体制改革，重点是减少城市行政层次、优化城市行政区划、调整城市权责分配。
    2.建立农民工市民化的公共服务均等化体制机制。加快农民工市民化是推动新型城镇化的必然要求。为此，急需逐步探索财权事权统一的成本分担机制，建立健全地随人转的城乡土地制度，最终推动城乡基本公共服务均等化。
    3.建立以城市群为主体形态的网络化城镇空间结构。
    4.建立无差别国民待遇、要素自由流动的统一市场。不同市场主体平等参与、各种经济要素自由流动的统一市场是新型城镇化发展的基本条件。为此，需要着力消除个人身份偏见、破除企业属性歧视、规范政府行为决策，为新型城镇化创造良好的市场环境。